[L’intervento] Francesco Saverio Marini (Corte dei Conti): «La situazione emergenziale, l’intervento pubblico e la Costituzione: ecco perché lo strumento dei DPCM è efficace»

L’emergenza sanitaria provocata dal Covid-19 ha prodotto nel tessuto politico, economico e sociale del nostro Paese, e così pure delle altre democrazie occidentali, effetti dirompenti, alcuni dei quali, proiettandosi sul medio-lungo periodo, non sono ancora del tutto afferrabili.

Il diritto costituzionale, lungi dal restarne immune, è uno degli ambiti in cui più numerosi e rilevanti sono gli interrogativi e le sfide posti dalla pandemia e dalla sua gestione.

Il primo tema posto dalla pandemia è fra i più classici della giuspubblicistica: il rapporto fra Costituzione ed emergenza.

Le alternative in campo sono due: riconoscere alla Costituzione una “resistenza” anche nelle congiunture emergenziali, e anzi assorbire la disciplina di queste ultime entro le procedure e i congegni che essa stabilisce; oppure, in ossequio al vecchio brocardo necessitas vincit legem, attribuire all’emergenza un primato, e dunque una capacità derogatoria, rispetto alle regole positive espresse dal diritto vigente, anche di grado costituzionale.

In questa contrapposizione echeggia una riflessione più che millenaria di giuristi e filosofi, per ampiezza e profondità impossibile da richiamare qui.

La tensione latente che il Covid-19 ha riportato alla luce fra Costituzione ed emergenza non deve, tuttavia, far smarrire alcune coordinate fondamentali.

Dal punto di vista storico, le Costituzioni sono insiemi di regole congegnate proprio con l’obiettivo di garantire i diritti, le libertà e gli assetti dell’ordinamento nelle congiunture più difficili, nei periodi di crisi, dai quali spesso, peraltro, sono nate.

È esattamente in questi momenti – al contrario di quanto forse a prima vista potrebbe ritenersi – che le disposizioni costituzionali debbono mostrarsi più anelastiche, con un aggancio puntuale ai testi, e riducendo i margini di discrezionalità interpretativa del legislatore, dell’amministrazione e degli stessi giudici.

Ora, è certamente vero che le Costituzioni non sono codici la cui interpretazione possa svolgersi in modo rigido e formalistico, avendo riguardo al solo sistema ricavato dal testo; esse sono il frutto di ampi compromessi politici fra identità diverse, ed impongono uno sforzo interpretativo aperto a una pluralità di fattori e condizioni anche mutevoli.

E tuttavia, gli uomini si danno delle regole costituzionali per garantire principi, diritti ed equilibri istituzionali proprio nei momenti di crisi, quando le tutele dei diritti risultano più esposte ai rischi di abusi.

Tornare ad ammettere che l’emergenza possa atteggiarsi quale fonte suprema può portare ad un arretramento dello Stato di diritto, che per natura intende imbrigliare la passione degli uomini e l’arbitrarietà del potere entro regole certe e predeterminate.

Alcune tensioni costituzionali generate dal Covid sul nostro sistema si registrano, in particolare, a livello della forma di Stato, intesa, per usuale definizione, come tipologia dei rapporti che intercorrono fra governanti e governati e come insieme dei fini perseguiti dai pubblici poteri.

Rispetto al paradigma dello Stato sociale di diritto, specie per come risultante dalle politiche prudenziali adottate dopo la crisi dei debiti sovrani, l’emergenza sanitaria ha (ri)determinato un notevole ampliamento dell’intervento pubblico, sia nella sfera sociale che economica.

La più penetrante regolazione delle attività umane e delle relazioni sociali, anche in ambiti più intimamente connessi alla dimensione privata e personale, e il massiccio impegno diretto e indiretto in economia sono stati giustificati, e in parte legittimati, dal rilievo via via più centrale assunto dalla tutela della salute nel quadro delle finalità pubbliche.

Ciò ha portato ad una forte enfasi su alcuni principi, quali quello solidaristico e quello di prevenzione, con correlativa compressione, nell’ottica del bilanciamento, dei principi di libertà e autodeterminazione individuale. 

Da qui è derivato il riacutizzarsi di alcune contrapposizioni “classiche” del dibattito costituzionale, le cui oscillazioni determinano la fisionomia della forma di Stato: quella fra autorità e libertà, ma anche quella fra liberalismo e democrazia. L’equilibrio fra ragioni del singolo e ragioni “dei molti” e fra uso dei poteri autoritativi e libertà hanno subito assestamenti assai significativi; la stessa percezione in ordine all’estensione delle sfere personali indisponibili alla pretesa regolatoria dello Stato ha subito un ridimensionamento, almeno rispetto al tradizionale modello della democrazia, generalmente caratterizzato per un principio di non invadenza rispetto alle arene diverse da quella politica. 

I riflessi dell’emergenza sanitaria si sono proiettati poi sulla forma di governo, incidendo nel senso di un rafforzamento ulteriore dell’Esecutivo rispetto al Parlamento.

Verso questo esito hanno cospirato sia elementi nuovi, portati dal Covid-19, sia tendenze di lungo periodo, che la pandemia ha ulteriormente accentuato.

La necessità di apprestare misure nette e urgenti per contenere la crisi; l’esigenza di coordinare nello sforzo i livelli di governance sovrastatuale e infrastatuale; il bisogno di coinvolgere nei processi decisionali istanze tecniche; la ben nota inclinazione a ricercare in leader autorevoli o figure carismatiche la guida per uscire dai momenti di difficoltà, grandemente assecondata dalle dinamiche della comunicazione di massa.

Tutti questi aspetti hanno impresso una torsione verticistica e decisionista che ha trovato nel Governo, e all’interno di esso nella figura del Presidente del Consiglio, il suo naturale referente, con una corrispondente marginalizzazione delle Camere, associate nella percezione comune a logiche compromissorie e inefficienze procedimentali non accettabili in una congiuntura del genere. Analogo risultato, come dimostrano le recenti elezioni regionali, si è prodotto a beneficio degli Esecutivi regionali, dove tutti i Presidenti in carica sono stati riconfermati con ampio margine.  

Così, la legittimazione democratica, misurata sulla riconducibilità degli organi e delle loro decisioni al popolo sovrano, è divenuta a tratti recessiva, specie nelle fasi più drammatiche, rispetto a criteri di legittimazione carismatica e tecnocratica. L’effetto psicologico del c.d. rally ’round the flag si è tradotto in un rafforzamento degli indici di gradimento personale dei soggetti politici che hanno gestito la crisi.

Almeno nelle primissime fasi della pandemia, il Parlamento ha subito una sorta di spiazzamento: l’incertezza iniziale e le stesse difficoltà logistiche di garantire in sicurezza il lavoro delle assemblee – si pensi, fra l’altro, al nodo tuttora irrisolto del voto da remoto – si è tradotta in una forte riduzione di tutte le funzioni parlamentari, sia legislative, che d’indirizzo e controllo.

Anche in seguito, però, le Camere hanno continuato a scontare una certa difficoltà nel partecipare appieno alla governance della crisi sanitaria: solo in prossimità della fine del lockdown (a maggio) sono stati introdotti l’obbligo del Governo di riferire periodicamente sull’evoluzione della situazione e di sottoporre gli schemi di DPCM al parere parlamentare; correttivi che, a ben vedere, più che a ristabilire un ruolo centrale delle Camere mirano a perimetrare l’inevitabile protagonismo del Governo.

Un ulteriore profilo d’indebolimento del Parlamento, o comunque un fattore di novità senz’altro meritevole di attenzione, si riscontra poi sul terreno del procedimento legislativo, e più in particolare in sede di conversione dei decreti-legge.

Non desta sorpresa la circostanza che la produzione primaria del periodo dell’emergenza sia stata affidata pressoché integralmente alla decretazione d’urgenza: infatti, sono stati adottati con tale forma tutti i principali provvedimenti che hanno contrassegnato questa stagione (“Cura Italia”, “Agosto”, “Rilancio”, “Liquidità”, “Semplificazioni”, per citare i principali). Anomala è, invece, la trasfigurazione subita dal procedimento di conversione, che in quasi tutti i casi ha seguito una peculiare scansione: il disegno di legge di conversione viene presentato alla Camera che lo esamina per prima; qui, l’atto è trattenuto per un periodo piuttosto lungo dalle commissioni di merito, per istruirlo ed emendarlo, per poi passare rapidamente all’aula, che, dopo marginali modifiche, approva il testo, generalmente sotto la pressione del combinato disposto maxiemendamento-fiducia.

Il testo passa, dunque, all’altra Camera, la quale, giunti ormai in prossimità dello spirare del termine di conversione, si limita a ratificare il provvedimento. Molto acutamente si è rilevato come tale prassi realizzi una sorta di monocameralismo di fatto, poiché un solo ramo del Parlamento può incidere sui contenuti normativi dell’atto, mentre l’altro si limita a un prendere o lasciare. Ma il “monocameralismo alternato” non è l’unico profilo meritevole d’attenzione: viene a mutare lo stesso peso specifico di aula e commissioni, con queste ultime che diventano il vero interlocutore del Governo e assumono un ruolo centrale – potrebbe dirsi, quasi-redigente – nella definizione del testo.

A margine, vale la pena evidenziare che questa distorsione non è priva di precedenti: il riferimento va alle vicende approvative delle ultime due leggi di bilancio, dove solo una Camera ha potuto partecipare appieno alla definizione dell’indirizzo politico, mentre quella intervenuta per seconda ha patito una significativa compressione delle proprie prerogative.

Gli assestamenti e le oscillazioni della forma di governo hanno poi trovato pronto riscontro sul piano del sistema delle fonti, secondo quelle interrelazioni fisiologiche ormai da tempo delineate nella riflessione scientifica.

La centralizzazione dei processi decisionali nel Governo, e al suo interno nella Presidenza del Consiglio dei Ministri – cui si è fatto cenno – hanno portato a una inedita proliferazione dello strumento dei DPCM: aspetto che costituisce un profilo di novità, rispetto alle ormai “endemiche” tendenze all’abuso della decretazione d’urgenza e all’ampio ricorso alla delega legislativa.

Proliferazione non solo quantitativa, ma anche e soprattutto qualitativa: il loro fondamento in fonti di rango primario è stato nelle prime settimane della pandemia piuttosto incerto (fino al decreto-legge n. 6 del 2020) e, ad ogni modo, i decreti hanno operato entro margini di amplissima discrezionalità, anche in materie coperte da riserva di legge, come si evince dalla circostanza che proprio con DPCM sono stati riempiti di sostanza i principali limiti posti ai diritti costituzionali.

Alla base del successo dei DPCM si scorgono una serie di fattori.

Un primo fattore è di ordine politico: lo strumento consente di razionalizzare le tendenze centrifughe tipiche del modello a direzione plurima dissociata, traducendo la centralità politica del Presidente nell’indirizzo, o quantomeno nel coordinamento dell’attività del Gabinetto; il ruolo dei DPCM, poi, si lega anche a ragioni di comunicazione e visibilità politica, valendo ad associare l’immagine del Premier all’assunzione di determinate policies centrali nell’agenda di Governo.

Il secondo fattore che giustifica l’espansione dei DPCM è la flessibilità e deformalizzazione procedimentale che peraltro può catalogarsi in parte anche quale nuova manifestazione del ben noto fenomeno della fuga dal regolamento.

Questa caratteristica risponde a numerose esigenze:

  • funge da risorsa inclusiva nella governance multilivello e nel pluralismo sociale organizzato, consentendo l’apertura del procedimento alle Regioni, alle autorità indipendenti, ai sindacati e ad altri stakeholders;
  • funge da risorsa inclusiva anche per sopperire al “fabbisogno tecnico”, coinvolgendo tecnici ed esperti nel cuore del decision making;
  • consente, grazie alla minor rigidità degli schemi, l’aggiornamento in tempo reale della normativa.

È difficile dire se queste tensioni e queste trasformazioni nel nostro assetto costituzionale, indotte o accentuate dalla pandemia, possano stabilizzarsi e sopravvivere ad essa, ma è prevedibile che il metodo possa essere replicato anche al di fuori della crisi sanitaria, per far fronte a nuove esigenze o a nuove situazioni emergenziali o congiunturali, legate ad esempio all’economia o alla sicurezza, tanto da normalizzarsi e incidere sul nucleo essenziale del nostro assetto ordinamentale.

Iscriviti alla Newsletter

Ricevi gli ultimi articoli di Riparte l’Italia via email. Puoi cancellarti in qualsiasi momento.

Questo sito utilizza i cookie per migliorare l'esperienza utente.