Il tema delle nuove competenze da introdurre all’interno della PA, sia al fine di superare l’indebolimento quantitativo e qualitativo del capitale umano, conseguente alle limitazioni del turnover nell’ultimo decennio sia al fine di reclutare le competenze adeguate per sostenere la sfida della Ripartenza del nostro Paese, è da diversi mesi all’ordine del giorno.
Gli interventi proposti, si veda ad esempio l’articolato del recente D.Lgs. 80/2021, si muovono sia nella direzione di snellire le procedure di reclutamento e mobilità, sia in quella di favorire l’inserimento di nuove competenze tecniche, con accento particolare per quelle di supporto alla digitalizzazione, esplicitando anche la necessità di razionalizzare le procedure della PA. Seppure tali azioni siano del tutto condivisibili è necessario che si inseriscano in una visione d’insieme, sistemica della PA, per non disperdere energie e risorse.
In particolare vogliamo qui esprimere alcune considerazioni a partire da quello che è il concreto vissuto dei cittadini nel loro rapporto con la PA, giacché solo se le trasformazioni saranno percepite nella vita reale delle persone si potrà dire che gli interventi hanno avuto successo e non sono rimasti nell’ambito delle buone intenzioni e dell’autoreferenzialità.
Innanzitutto, rispetto all’esigenza conclamata del combattere i comportamenti burocratici ancora troppo diffusi nella PA, occorre distinguerne le manifestazioni dalle loro cause più profonde, infatti solo partendo da queste si possono mettere in campo interventi realmente efficaci. Tra le manifestazioni di comportamenti burocratici ne ricordiamo alcune tra le più tipiche: l’applicazione di soluzioni astratte e non coincidenti con le concrete aspettative dei cittadini, l’interpretazione restrittiva o letterale delle norme, l’atteggiamento di “copertura” nei confronti degli errori, l’incertezza nelle risposte, la resistenza al cambiamento, il timore nell’assunzione di responsabilità, l’attenzione al dettaglio e alla precisione formale nelle procedure ma non invece nell’erogazione concreta del servizio finale.
Dietro alle manifestazioni sopra elencate vi sono poi svariate cause, ed è su queste che occorre appunto intervenire per conseguire riforme efficaci. Di seguito ne indichiamo alcune delle più rilevanti: la mancanza di una selezione/formazione del personale rispetto alle capacità di problem solving, la presenza di una certa cultura pseudogiuridica e/o pseudotecnica che favorisce la logica dell’adempimento contro quella del perseguimento degli obiettivi; le carenze di preparazione tecnica del personale; la scarsa adesione alla “ragion d’essere” del servizio finale.
Troppo spesso i tentativi di riforma falliscono perché affrontano solo le manifestazioni e non le cause delle patologie burocratiche, oppure falliscono perché aggrediscono solo una o alcune delle variabili critiche oppure ancora perché, pur volendo agire sistematicamente su tutte quante, non riescono però a mettere in campo azioni conseguenti in termini di efficacia, rischiando così di diventare essi stessi causa di immobilismo.
Infatti , se è difficile ipotizzare che l’apparato burocratico possa autoriformarsi, è pur vero che rimandare sempre il cambiamento a condizioni ideali esterne al potere di azione del singolo funzionario aumenta il rischio, nell’attesa che queste si realizzino, dell’inerzia e degli alibi per non agire qui e adesso. Occorre quindi favorire, a partire anche dal personale già presente nella PA, oltre all’acquisizione di competenze e abilità, lo sviluppo di un’etica coerente con lo spirito del servizio pubblico -quello del civil servant contrapposto al burocrate nella sua accezione negativa- nonché far sviluppare la capacità e la fiducia nella possibilità di essere attori della trasformazione e dell’innovazione.
Sia rispetto alle manifestazioni che alle cause dei comportamenti burocratici patologici dobbiamo fare alcune considerazioni:
- quando parliamo di cultura pseudogiuridica o pseudotecnica intendiamo quella che ha perso la consapevolezza che il fine dell’azione amministrativa è conseguire i propri fini istituzionali nel rispetto della norma o della regola tecnica e che è invece orientata all’applicazione letterale e restrittiva;
- quando parliamo di procedure occorre ricordare, che oltre a dover essere adeguatamente organizzate, esse devono collocarsi coerentemente nel più ampio processo di erogazione del servizio, in coerenza con le sue finalità: senza tale consapevolezza si ricade nella logica dell’adempimento per sé stesso e al noto esito paradossale per cui, grazie a una razionale procedura, alla fine “l’operazione è riuscita ma il paziente è morto”;
- infine è necessario aver consapevolezza del rischio di sopravvalutazione delle tecnologie informatiche, evitando l’errore che queste costituiscano in sé già la soluzione dei problemi; bisogna evitare l’equazione semplicistica tra l’innovazione in senso ampio e lo sviluppo delle tecnologie informatiche: è l’innovazione organizzativa che deve guidare quella tecnologica, a pena di risultati persino peggiorativi dato il rischio, in condizioni di cattiva organizzazione, di informatizzare le patologie, irrigidendole ulteriormente, nonché di generare una vera e propria burocrazia informatica.
Insomma, adeguata cultura giuridica/tecnica, procedure formalizzate e informatica sono tutte quante condizioni certamente necessarie per un agire virtuoso della burocrazia, ma in nessun caso ne rappresentano anche la condizione sufficiente.
Riprendendo il filo dei percorsi di riforma complessiva della PA è certamente necessario portare a compimento i tentativi intrapresi negli almeno ultimi trent’anni nonché le altre azioni oggi prospettate dalla letteratura organizzativa e gestionale e quindi, per citarne solo le più rilevanti: agire sulla quantità e sul grado di chiarezza e applicabilità di norme e regolamenti, implementare reali sistema di gestione per obiettivi (quantificabili, misurabili, significativi, sfidanti); collegare a tali obiettivi i sistemi di valutazione delle risorse umane; promuovere la diffusione di una cultura organizzativo/gestionale e insieme elevare il livello delle competenze giuridiche; implementare sistemi di gestione e monitoraggio dei processi; migliorare i percorsi di reclutamento per acquisire competenze tecniche e comportamentali adeguate e, ovviamente, potenziare la formazione del personale già in servizio.
Il problema è che la contestuale e concreta realizzazione di questi interventi si riscontra raramente nella realtà delle organizzazioni pubbliche; non si realizza per i fallimenti dovuti a errori di prospettiva che portano a focalizzarsi solo su alcune variabili trascurando le altre, per la carenza di cultura gestionale di chi dovrebbe dirigere gli interventi, per la scarsa disponibilità delle competenze professionali occorrenti per attuarli concretamente e anche, ultimo ma non meno critico, per la necessità che venga mantenuta nel tempo la visione e la volontà dei soggetti decisori, siano essi il legislatore o il vertice politico e/o direttivo di una amministrazione.
La constatazione di tale situazione, il riferimento alla mancanza di visione o consapevolezza dei vertici decisori, la carenza di risorse e quant’altro sono stati e rischiano si esser ancora l’alibi dell’apparato burocratico per non mutare mai i propri comportamenti patologici: l’attesa dell’avverarsi delle condizioni ideali e del cambiamento totale diventano motivi per non agire, anche dove questo sarebbe possibile. Occorre quindi mettere in campo interventi che richiedano investimenti ragionevoli di risorse e che possano realizzarsi anche a prescindere dalla sussistenza di tutte le condizioni ideali sopra accennate, interventi che mettano al centro il funzionario stesso quale elemento perdurante all’interno dell’amministrazione, facendo leva sulla sua professionalizzazione e sulla sua possibilità/capacità di essere agente attivo del cambiamento.
Riteniamo, in particolare, che sia necessario attivare, nel mentre che si procede all’attuazione di azioni innovative e di riforma, un modello di percorso formativo da indirizzare soprattutto all’area delle responsabilità intermedie (che siano coperte da dirigenti o da quadri), quella che può garantire il massimo impatto e la migliore relazione costi/benefici in quanto costituente la cinghia di trasmissione tra il vertice decisorio/direttivo e la “prima linea” che incontra i cittadini. Esso non deve riguardare solo le posizioni con mansioni amministrative ma essere sviluppato anche negli ambiti sociale, sanitario, educativo, culturale, ecc. (e rivolgersi quindi anche alle relative professioni: assistenti sociali, medici e infermieri, dirigenti scolastici, bibliotecari e via dicendo).
Tale formazione non deve avere un esclusivo contenuto teorico e concettuale, bensì un prevalente orientamento al saper fare, dato che il suo fine è quello di modificare o migliorare le concrete prestazioni dei funzionari e dei loro servizi. I suoi contenuti devono riguardare principalmente: tecniche di problem solving e di time management; aggiornamento tecnico/normativo; simulazione di comportamenti verso l’utenza; tecniche di analisi e strumenti per interventi organizzativi e anche un inquadramento di alcuni principi fondamentali del diritto al fine di rafforzare la capacità di uscire dal formalismo applicativo, che è cosa diversa dal rispetto delle norme in senso proprio. Essendo volta soprattutto al saper fare e non solo al sapere, deve quindi prevedere anche attività di studio e analisi di casi e di buone pratiche già attivate negli enti, di cui oggi non sempre viene condivisa la conoscenza.
Oltre che l’orientamento al saper fare è necessario pure, come suo presupposto, quello al saper essere, utilizzando l’esame e la simulazione di casi per favorire l‘attivazione di dinamiche trasformazionali, incrementando nelle persone la percezione della possibilità di reperire in sé stesse le risorse per risolvere efficacemente i problemi, accettare e gestire gli errori e quindi essere più disponibili ad assumersi dei rischi per raggiungere i risultati (il cosiddetto self empowerment). Tale percezione, portando a un maggior grado di fiducia nella possibilità di agire efficacemente, contrasta anche la tendenza alla ricerca degli alibi e al determinismo negativo che attribuisce a condizioni ed eventi esterni le situazioni problematiche, con la conseguenza dell’immobilismo; viceversa essa favorisce la fiducia nella possibilità di trasformare e innovare la realtà circostante.
Il percorso avrebbe quindi caratteristiche trasversali a diversi ambiti, da quello tecnico a quello gestionale e a quello psicologico e richiede la messa in campo di competenze diverse; tra i docenti vi devono essere inoltre anche operatori, dirigenti e funzionari che operano nei servizi, proprio per dare corpo e credibilità alla esemplificazione di buone pratiche.
E’ fondamentale garantire la coerenza interna dell’intervento formativo che non può essere limitato alla giustapposizione di insegnamenti di ambiti diversi, come purtroppo spesso accade anche in progetti nati con le migliori intenzioni: la mera definizione di un “programma”, seppure logicamente ben costruito, anche in questo caso è condizione necessaria ma non sufficiente. L’impostazione deve essere infatti quella di perseguire la reale trasformazione dei comportamenti: si vuole attivare un mutamento culturale e non solo fare acquisire competenze e abilità.
La forza della proposta, nella valutazione costi/benefici, si baserebbe soprattutto su alcune sue caratteristiche:
- sarebbe rivolta a funzionari che già lavorano nella PA rendendo così più facile la contestualizzazione dei contenuti e la trasmissione delle competenze;
- prevederebbe sempre, accanto alle teorizzazioni, un ampio utilizzo di casi esemplificativi correlati alla concreta realtà lavorativa;
- avrebbe un carattere organico che creerebbe rinforzi tra le diverse aree di intervento;
- favorirebbe, attraverso l’acquisizione di competenze e abilità coerenti con il ruolo atteso, lo sviluppo di un’etica del servizio pubblico, quella del civil servant contrapposto al burocrate.
Soprattutto, andrebbe a sostenere un’autonomia e un rafforzamento professionale tali da poter anche sopperire alle eventuali debolezze dell’organizzazione di appartenenza: fare leva sui singoli funzionari e sulla loro possibilità di essere agenti perduranti e attivi del cambiamento significherebbe infatti attivare stabilmente nel corpo dell’organizzazione gli enzimi catalizzatori della trasformazione.
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