La classe dirigente del Paese si confronta sulla Ripartenza - Rivedi i nostri Talk

[L’intervento] del Prof. Luigi Balestra all’assemblea Unadis: «Serve una nuova alleanza per rendere più efficiente la PA, creando presupposti nuovi capaci di avviare un processo di responsabilizzazione dei dipendenti pubblici. Lo sforzo teso a fornire una idea nuova di Paese ben può partire dalla dirigenza pubblica, la quale è chiamata a svolgere un ruolo di protagonista della ripartenza»

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Il Professor Luigi Balestra, Vice Presidente del Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti e Presidente dell’Osservatorio “Riparte l’Italia”, è intervenuto al convegno tenutosi il 6 novembre 2020 dal titolo “Una nuova organizzazione del lavoro pubblico: il ruolo della dirigenza e del sindacato”. Vi riportiamo di seguito il suo intervento integrale.

«Il punto di partenza della mia riflessione può essere il seguente: l’efficienza della pubblica amministrazione ormai è divenuta un’esigenza insopprimibile in ragione della grave situazione di crisi che si è venuta a determinare e della necessità di avviare un processo di ripartenza e di rilancio del Paese.

Efficienza che si misura alla stregua di una pluralità di parametri, tra i quali assumono un’importanza preponderante, a mio modo di vedere, la competenza e la rapidità dei tempi di esaurimento dei meccanismi decisionali.

La percezione diffusa in non pochi strati della popolazione, di cui ci si avvede in qualche modo anche assistendo ai dibattiti che sui mezzi di comunicazione di massa riguardano proprio il tema della ripartenza e il ruolo della pubblica amministrazione, è che l’apparato pubblico alle volte rappresenti un freno, addirittura un ostacolo a quella progettualità della quale è in larga parte portatrice la società italiana, la cui fattività ed operosità, che si sviluppa attraverso plurime componenti, è sotto gli occhi di tutti.

Del resto, l’intervento del Segretario comunale, all’esito della prima sessione di lavori, si è posto in evidente distonia rispetto a quanto abbiamo ascoltato nelle relazioni precedenti, a testimonianza di come all’interno della pubblica amministrazione il panorama sia variegato e necessiti di percorsi capaci di condurre a una maggiore omogeneità.

A decretare questo stato di cose non può essere soltanto il tema, che ai miei occhi appare a volte abusato, della cosiddetta burocrazia difensiva, che si traduce in quella che viene definita la c.d. paura della firma. È un problema che peraltro si è posto anche in altri settori, basti pensare – per proporre un parallelismo – a quanto è avvenuto nel contesto sanitario, dove si alle volte assistito all’innesco di processi improntati alla c.d. medicina difensiva; di fronte al proliferare di contestazioni in sede giudiziaria, che evocano la responsabilità dei sanitari, ecco dunque che il medico sviluppa una reazione in termini di difesa e assume un atteggiamento più prudente, più cauto, con il che finendo, in buona sostanza, col sacrificare – per lo meno parzialmente – l’interesse che è chiamato a tutelare e a salvaguardare.

Si tratta di una preoccupazione che, per quel che concerne la pubblica amministrazione, non ha particolare ragione d’essere, posto che la responsabilità erariale – a differenza di quanto accade in ambito civilistico – è confinata nell’alveo del dolo o della colpa grave. In guisa che, non è il comportamento genericamente colposo a venire in rilievo, bensì quello connotato da una colpa eclatante, che si concretizza in una grave negligenza o imperizia. Il che dovrebbe di per sé costituire una sufficiente garanzia ai fini del sereno operare del dipendente pubblico.  

Senza però trascurare che la colpa grave si caratterizza per essere un concetto elastico, da declinare in relazione alle specificità del caso concreto; ragion per cui, essa postula un atteggiamento accorto da parte dei giudici, affinché non si verifichino dissimulazioni, dietro lo schermo della colpa grave, di ipotesi che non posseggono i relativi elementi identificanti.

Occorre peraltro registrare al riguardo una novità legislativa particolarmente impattante, tesa ad ovviare – in questo periodo di emergenza che esige l’innesco di un complessivo progetto di ripartenza e di rilancio del Paese – in modo tranchant al problema della burocrazia difensiva. L’articolo 21 del Decreto Legge 76 del luglio di quest’anno (c.d. decreto semplificazioni) ha infatti introdotto una vistosa limitazione – seppur in via temporanea – alla responsabilità per danno erariale, stabilendo che, per tutti i fatti commessi successivamente alla data di entrata in vigore, il soggetto che è sottoposto alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica potrà essere evocato in giudizio soltanto quando il danno sia stato provocato con dolo, non già a titolo di colpa grave. La ratio è evidente: innescare un processo di ripartenza slegato dai condizionamenti di cui si parlava prima, senza che ci si possa più trincerare assumendo un comportamento omissivo.

Ma v’è di più. Il primo comma dell’art. 21 sancisce che la prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso, di modo che si assiste a una perimetrazione di siffatto elemento soggettivo particolarmente significativa, posto che nell’ordinamento civilistico, così come in quello penalistico, il concetto di dolo richiama non soltanto la coscienza e la volontà di cagionare l’evento dannoso, ma anche il c.d. dolo eventuale.

Il messaggio di politica del diritto sottostante a tali provvedimenti emergenziali è evidente: viene offerto uno strumento formidabile affinché, in vista del rilancio del Paese, non possa essere più accampato, seppur inconsciamente, alcun condizionamento derivante dalla paura di poter andare incontro a un indagini per illecito erariale. Se questo è l’obiettivo, ben si spiega la ragione del perché questa vistosa limitazione della responsabilità non si applichi ai danni cagionati per omissione o inerzia del pubblico funzionario. La prospettiva adottata è chiara: il beneficio può riguardare il solo funzionario che si attivi, che sia parte integrante dell’ineludibile processo di ripartenza, mentre non può andare a vantaggio di quello che si trinceri dietro comportamenti omissivi.

La drammaticità della situazione che stiamo vivendo impone a tutti, nessuno escluso, di rivitalizzare un concetto fondamentale allorquando si venga chiamati a svolgere un munus pubblico, vale a dire a coltivare e a tutelare interessi che sono di pertinenza di altri, segnatamente dell’intera collettività. È il concetto di funzione, richiamato dalla dr.ssa Casagrande allorquando ha evocato l’idea del porsi al servizio. La funzione evoca, per l’appunto, un soggetto che si pone in posizione servente rispetto alla cura di interessi altrui. La funzione è propria del diritto pubblico, ma non è misconosciuta dal diritto privato, basti pensare alla funzione genitoriale, che si compendia nel processo di educazione e di cura dei figli. I genitori sono chiamati ad esercitare un potere, ma nell’interesse altrui, per cui non possono farlo con discrezionalità illimitata, con arbitrio; essi devono identificare ed interpretare correttamente l’interesse (superiore) di pertinenza dei figli, al fine di assumere scelte efficienti e responsabili alla stregua dei valori condivisi nel contesto socio-economico di riferimento.

Bisogna recuperare questa idea di funzione, la quale deve essere allo stesso momento motivo di orgoglio, perché tutti quanti insieme, alla stregua di un canone fondato sull’idea di comunità partecipativa, si possa essere protagonisti di un processo di ripartenza.

Per far ciò sarà importante puntare sulla responsabilizzazione, altro concetto evocato questa mattina, di ognuno. Faccio riferimento deliberatamente al concetto di responsabilizzazione e non a quello di responsabilità. Il che dovrà avvenire attraverso la mappatura ragionata degli obiettivi da conseguire, nonché mediante l’identificazione delle persone chiamate a realizzare tali obiettivi. Tutto ciò implica la creazione di un rapporto anche di alleanza tra i dirigenti e tutti coloro i quali si collocano alle loro dipendenze in una prospettiva di efficiente funzionamento dell’apparato complessivo.

In questo scenario il ripensamento, resosi necessario in virtù della pandemia, dell’organizzazione del lavoro non deve condurre a relegare lo smart working nell’area dei rimedi straordinari per combattere una contingenza. Lo smart working deve essere visto come un’opportunità per migliorare l’efficienza, secondo canoni che, evidentemente, devono essere improntati a una ragionevole elasticità che sappia tenere in debita considerazione la diversità dei contesti lavorativi.

Fermo restando che le amministrazioni potranno contare sulle risorse necessarie per l’acquisto di dispositivi e di servizi dedicati, competerà – come ha ben sottolineato Marco Villani in un contributo destinato a www.ripartelitalia.it – alla dirigenza accompagnare un fondamentale processo di digitalizzazione, concernente anche l’aspetto della formazione del personale, tenuto conto anche dell’età media dei dipendenti pubblici e, quindi, della minore confidenza con gli strumenti digitali di chi si colloca in certe fasce di età.

Ciò nel contesto del piano organizzato del lavoro agile contemplato dall’art. 263 del Decreto Legge 34 del 2020, allo scopo di consentire l’erogazione di servizi e – cito testualmente le parole del testo normativo – ciò con regolarità, continuità, efficienza, nonché nel rigoroso rispetto delle tempistiche previste dalla normativa vigente.

È dunque fondamentale, perché si possa aspirare a un effettivo rilancio, che gli sforzi siano protesi a fornire un’idea nuova di Paese. Non ci possiamo accontentare di una ripartenza che aneli esclusivamente a ripristinare lo status quo ante. Dobbiamo trarre occasione dalla situazione in atto, che richiama – beninteso con i dovuti distinguo – quella che si ebbe all’indomani della seconda guerra mondiale e che fece vivere ai nostri genitori una situazione di euforia, a cavallo degli anni ’50 e ’60, decretata dal cosiddetto boom economico. Ci sono i presupposti affinché si crei un sistema di alleanze idoneo ad innescare processi di collaborazione e di condivisione che sappiano generare nuova linfa e novità in termini di idee per il Paese.

La pubblica amministrazione in tutto questo è chiamata a svolgere un ruolo fondamentale.

La capacità e i tempi di decisione devono essere alleggeriti, alcuni meccanismi devono essere ripensati in un’ottica di maggiore virtuosità. Lavoriamo per progetti e per obiettivi in modo che tutti possano sentirsi effettivamente partecipi; solo così si potrà tentare di imprimere un’accelerazione, attraverso l’emersione si un sentimento crescente di responsabilizzazione. Occorre che tutti facciamo quadrato perché in maniera efficiente si possa dar vita a procedimenti decisionali caratterizzati da logiche e da paradigmi innovativi, ispirati pur sempre, beninteso, all’efficienza, al buon andamento e all’imparzialità della pubblica amministrazione.

Ritengo vi siano i presupposti per poter raggiungere il traguardo. Del pari, ho una certezza: non si può pensare di continuare a vivere o, come alcuni hanno fatto, a ‘vivacchiare’ come è accaduto in troppe occasioni nel passato. Ne va del futuro di tutti, nessuno escluso».

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