Chiara Goretti, coordinatrice Segreteria Tecnica del PNRR alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha partecipato al convegno “Il Piano nazionale di ripresa e resilienza. Dagli aspetti teorici a quelli operativi”, organizzato da Confindustria.

A moderare e introdurre i vari interventi Alessandro Fontana, direttore del Centro Studi di Confindustria, e Antonio Matonti, direttore degli Affari Legislativi di Confindustria.

«Per parlare di strumenti per il superamento delle criticità del piano mi soffermerei molto brevemente su qual è la sfida dell’attuazione del piano. Un aspetto che è stato trattato in molti interventi precedenti, ma che molto brevemente richiamerò: ovvero un piano di risultati da realizzare in tempi molto stretti. Queste due caratteristiche, risultati e tempi stretti, hanno imposto di riflettere sin dall’inizio su quali strumenti fossero necessari per superare eventuali, possibili e probabili criticità di attuazione».

«Del Piano di risultati ricordo soltanto i quasi 300 investimenti e riforme, comprensivi dei subinvestimenti. Anticipo molto brevemente che secondo me queste sono le linee di intervento, le misure su cui è importante concentrarsi, perché indicano una linea di azione di ciascun soggetto titolare di ciascun intervento. Non mi concentrerei complessivamente sul numero di milestone e target, poi cercherò di spiegarvi per quale motivo. 298, quasi 300, linee di intervento che dovranno essere rendicontati entro il 2026, come tutti sappiamo».

«Ma cos’è un piano di risultati? Vorrei perdere due minuti, citando un elemento che fa parte del piano di risultati. Un progetto sulla dispersione scolastica e sulla povertà educativa, che impegna un miliardo e mezzo e che ha due criteri di realizzazione: uno, alla fine del 2024, che si prefigge come obbiettivo di prendere 470 mila giovani dalla strada e riportarli in un percorso formativo all’interno della scuola; il secondo, a metà del 2026, che deve portare ad una riduzione effettiva della dispersione scolastica rispetto agli altri Paesi europei. Stiamo parlando di un risultato di output nel primo caso, addirittura di un risultato di outcome nel secondo, cioè di un impatto sulla società che cambi la realtà della situazione educativa dell’Italia».

«Un secondo esempio: cos’è un piano di risultati? Rispetto all’assistenza sanitaria territoriale. Questo è il motivo per cui sollecitavo a dimenticare le milestone, i target, il numero complessivo, e qual è la differenza tra riforme e investimenti. Perché qua si vede con questa esposizione
come sono interconnesse riforme, investimenti e milestone complessivi per arrivare da oggi al 2026 con quattro linee d’intervento ad ottenere un’assistenza territoriale completamente modificata».

«E vediamo che l’assistenza territoriale modificata corrisponde a nuove strutture di assistenza territoriale e 800 mila anziani assistiti in più. Quindi quello che c’è in mezzo è un po’ irrilevante, quello che rileva è il dato finale di che cosa ci si pone con questo insieme di risultati. Quando noi parliamo di un piano di risultati dobbiamo avere in mente, per ogni linea di intervento, qual è il senso profondo finale delle azioni che le amministrazioni devono mettere in piedi per ottenere quel risultato».

«Quali strumenti abbiamo per affrontare le possibili o probabili criticità? Come è stato ricordato in ingresso, già nel DL Governance le parole avevano ben presente questa problematicità. Ricordiamo la cabina di regia, che esamina gli specifici profili di criticità, il monitoraggio del rispetto dei tempi e dello stato di avanzamento. Quindi troviamo nuovamente tempi e risultati come leitmotiv dell’intero quadro».

«Ci sarà un sistema di monitoring piuttosto efficace e mi dispiace che Carmine Di Nuzzo non ne abbia parlato, perché è una sua creatura, quindi non voglio entrare in ambiti di competenze che non sono i miei. Ma forse un po’ tardi, perché sarà più o meno a metà dell’anno prossimo, ma avremo un sistema molto raffinato di project management, con tutti i tool tipici e disponibili».

«Tra gli strumenti possibili ci sono anche quelli che riguardano l’attivazione dei poteri sostitutivi. La segreteria tecnica ha la funzione di segnalare casi ai fini dell’esercizio di poteri sostitutivi, dopo istruttoria, ovvero istruisce procedimenti anche per le decisioni finalizzate al superamento del dissenso. È importante ricordare che non sono solo poteri sostitutivi, in caso di inerzia, ma anche gli strumenti per il superamento del dissenso. E ricordare che i poteri sostitutivi sono in capo anche ai ministeri, come diretti titolari delle singole linee di intervento, quindi in teoria la cabina di regia, tramite la segreteria tecnica, interviene come se fosse in seconda istanza, qualora non ci sia già stata Stato un’attivazione di un potere sostitutivo dell’amministrazione titolare».

«Però io qua mi fermo. Mi dispiace se l’aspettativa era che io parlassi dei poteri sostitutivi, perché io penso che sia meglio prevenire che curare. E allora mi piacerebbe vedere o cercare di illustrare qual è la linea di riflessione che stiamo operando su questo tema. E in particolare qual è il quadro normativo da cui si parte, che comunque aveva ben presente all’interno questo tipo di concetto».

«Prevenire piuttosto che curare. C’è già una parte della legislazione che ha tenuto conto di questo, in quanto sono già state identificate delle criticità che avrebbero sicuramente, sulla base dell’esperienza storica, portato rallentamenti. Quindi abbiamo una massa di decreti-legge, di commi, che parlano già di semplificazione amministrativa in materia di appalti, le modalità di rilascio, le centralizzazioni di strutture autorizzatorie, sia sui beni culturali sia sulle autorizzazioni di via. Ma non voglio soffermarmi su questo, perché quello che credo che sia più importante, come in parte ha ricordato da Roberto Chieppa, è che la cabina di regia richiama un potere della Presidenza del Consiglio, che è presente in Costituzione, e che è l’esercizio dei poteri di Indirizzo, impulso, coordinamento generale sull’attuazione degli interventi del Pnrr. Come con questi poteri di Indirizzo, Impulso e coordinamento generale può intervenire per bloccare o ridurre le criticità?»

«Secondo me le può ridurre quando per attuazione degli interventi si torna al senso principale: cioè che gli interventi sono delle politiche pubbliche. Non a caso vi ho ricordato all’inizio i due esempi della dispersione scolastica e dell’assistenza territoriale. Perché quelli interventi, disegnati come una politica pubblica, devono poi essere attuati come tale. Se abbiamo un buon disegno e una buona attuazione forse riusciamo ad evitare alcune criticità, che spesso emergono nelle politiche pubbliche normali, forse perché non abbastanza programmate e pensate in termini di disegno».

«Perché il disegno delle politiche pubbliche è importante? Perché si deve prima di tutto a partire dall’obiettivo finale e il piano consente di partire agli obiettivi finali. Deve definire un cronoprogramma, cioè le diverse fasi amministrative per raggiungere quel risultato, assegnare tempi a ciascuna fase, compatibili con le scadenze della misura, e identificare le criticità strategiche e operative».

«Vi porterò qualche esempio: le scuole innovative. Questo è un altro bellissimo progetto da 800 mln, in cui ci saranno circa 195 scuole innovative costruite da zero, probabilmente con demolizione e ricostruzione di precedenti scuole. I target europei prevedono un limite all’aggiudicazione dei contratti e un numero di metri quadri di scuole nuove costruite. Quindi dei target che però non esauriscono in sé la dimensione della politica pubblica, perché questa dimensione deve essere una scuola nuova, ma idonea a sviluppare una qualità didattica che sia in linea con i tempi».

«Quindi la riflessione che è stata fatta è: qual è la modalità di attuazione di queste nuove scuole innovative, che ci garantisca di realizzare, nei tempi previsti, delle scuole che abbiano questa garanzia di qualità didattica? Come sapete, oggi la qualità didattica delle scuole non è più un corridoio con le Aule a destra e sinistra, ma è una riflessione sugli spazi che possano essere utilizzati in modo flessibile, sulla base delle varie fasi dell’attività didattica, che possono essere in gruppo, individuali o contrapposti».

«Se andate a vedere l’articolo 24 del recente decreto legge del Pnrr è un Progetto che prova a replicare dei modelli sperimentali attuati in Piemonte e in Lombardia, provando su queste 195 scuole a istituire dei concorsi di Progetto, che quindi sulla base della qualità progettuale di architetti che partecipano al bando sulla base di linee-guida individuate che diano parametri di qualità didattica possano garantire, nei tempi previsti, il risultato delle scuole innovative».

«Gli asili nido, altro Progetto molto interessante e molto discusso. Questa è un’ipotesi fatta da noi di quello che dovrebbe essere il cronoprogramma dell’attivazione di questi oltre 260 mila posti di asili nido. Anche qui vediamo che le indicazioni europee sono molto stringate, ovvero entro T2-23 dobbiamo aggiudicare i contratti per l’assegnazione per la costruzione di nuovi asili e nel T4-25 dobbiamo aver attivato i nuovi posti».

«Però dal cronoprogramma noi cosa vediamo? Che forse gli elementi di criticità che possono emergere, questo è l’elemento per cui serve fare un lavoro di questo genere perché serve a prevenire le criticità, quali sono? Sono i criteri di allocazione delle risorse. Abbiamo sentito parlare della riduzione dei divari; sappiamo che gli asili nido sono uno dei temi su cui c’è stato più conflitto tra Nord e Sud e in cui c’era un divario molto marcato. Abbiamo alcune città dell’Emilia-Romagna, che sono oltre il 50%, e alcune città del Sud Italia, che sono intorno al 3% e il 4% di tasso di copertura dei posti tra i bambini dell’età della fascia di età di riferimento. Quindi abbiamo dei divari troppo alti».

«Quale sarà il criterio di ripartizione delle risorse, ovvero il criterio per costruire nuovi posti? Quello dipende per i criteri indicati nel bando. Segnalo che se il target europeo primo è T2-23, il bando sta per uscire adesso. Ovvero abbiamo una programmazione di queste linee di intervento che è molto al di là del monitoraggio della singola rata europea ma deve partire oggi, in un disegno che faccia arrivare a quello che è la rata finale e il disegno, gli obiettivi della policy che abbiamo».

«Il secondo punto riguarda il criterio con cui verranno assegnati i nuovi posti su base territoriale. Se questo mirerà soprattutto a riempire un divario, siamo sicuri che le regioni del Sud che riceveranno le risorse per costruire gli asili nido avranno le capacità e le competenze? Da lì è partita un’altra linea di riflessione sull’attivazione di sostegni e di supporto, ma che ha ora la grande sfida di essere attivata e disponibile nel momento in cui uscirà il bando».

«Perché di nuovo, le criticità dell’attrazione sono: abbiamo capito che c’è bisogno di mettere in piedi una linea di assistenza tecnica agli enti locali, sappiamo che il bando uscirà a novembre, dobbiamo fare in modo che, per quando esce il bando, l’assistenza tecnica sia presente e possa essere indicata agli enti come caratteristica all’interno del bando, per sostenere chi non ha le competenze tecniche all’interno per partecipare a quel bando».

«Un ultimo esempio. Un tema su cui nel dibattito attuale è già stato più volte sottolineato la necessità di invocare i poteri sostitutivi, ovvero il conflitto che è emerso in tante occasioni nel caso di domande di installazione di energia rinnovabile bloccate o dallo stesso ministero della Cultura o per l’opposizione di comunità locali, che poi anche attraverso il ministero della Cultura trovano una sponda».

«Però non è solo la criticità delle domande bloccate, perché secondo me dal punto di vista economico c’è un altro indicatore di questo settore che è molto più grave e molto più critico. Ovvero il fatto che le aste del GSE per le domande l’installazione di energie rinnovabili non sono coperte, ovvero non ci sono un numero adeguato di domande rispetto all’offerta. Tenete conto che in Spagna le domande vanno sovraesaurite molto di più di quello che è l’offerta disponibile.  Qual è l’indicatore? Perché l’indicatore?»

«Perché non c’è una prevedibilità dell’esito, quindi il problema del Potere sostitutivo forse non ci risolve il problema di policy che abbiamo dietro. Un problema che è il cuore dell’elemento valoriale di Paese, ovvero la scelta fra due interessi contrapposti. Non stiamo parlando di un interesse pubblico o interesse privato, stiamo parlando di due interessi pubblici che si contrappongono: cioè l’esigenza di installare energia pulita e l’esigenza e la volontà di tutelare un territorio».

«Se non si affronta questo tema con la logica della policy, ovvero con la logica di un confronto valoriale su quello che è il desiderio di futuro del Paese e poi, laddove si trovi questo punto di equilibrio di elemento valoriale tra i due interessi, individuare una prevedibilità dei criteri che nell’ambito di una discrezionalità amministrativa guidano alle autorizzazioni ed eventuali indennizzi alle zone limitrofe, io ho l’impressione che anche se abbiano poteri sostitutivi non risolviamo quella che è la sfida principale del Pnrr. Ovvero lasciare un pubblico che è in grado di disegnare le proprie politiche in modo più mirato e diretto a un risultato».