Riportiamo di seguito il testo integrale dell’intervento programmatico del Ministro della Giustizia, Carlo Nordio ad inizio mandato.
La giustizia italiana soffre di infinite criticità, che costituiscono un elemento di freno della nostra economia e di disincentivo agli investimenti, comportando, secondo la Banca Mondiale e altri studi qualificati una perdita pari a quasi il 2 % del PIL. L’intervento dei Governi precedenti nel settore civile è stato abbastanza incisivo. Non si può dire altrettanto in quello penale, così come nella riforma del CSM e dell’ordinamento giudiziario, anche per l’eterogeneità delle coalizioni che lo esprimevano. L’omogeneità di questo governo e la solidità di questa maggioranza consentono di elaborare un programma di vasta prospettiva, che affronti e risolva, secondo una scansione logica e temporale definita, queste criticità.
Poiché in questo momento la priorità assoluta è il superamento della crisi economica, le prime iniziative tenderanno a incidere favorevolmente in questa direzione, attraverso la semplificazione della legislazione e dell’organizzazione giudiziaria, una complessiva rivisitazione della sua geografia e piante organiche di magistratura e personale amministrativo, una rinnovata razionalizzazione della spesa, mediante meccanismi di spending review e infine attraverso l’istituzione di canali di più stretto raccordo tra il Ministero e gli uffici, che consentano a questi ultimi di rappresentare efficacemente problemi ed esigenze.
Con l’indispensabile contributo degli avvocati e dei magistrati e la partnership con altre istituzioni, saranno rafforzati i servizi di accoglienza, di informazione e accompagnamento in diverse materie, quali a titolo esemplificativo, la volontaria giurisdizione, il rilascio di certificati, il diritto di famiglia, le esecuzioni civili. Nell’ambito penale, proporremo. una profonda revisione di quei reati che intimoriscono gli amministratori senza tutelare i cittadini, rallentando o impedendo quella collaborazione tra gli uni e gli altri, con effetti perniciosi per la certezza dei rapporti giuridici e più in generale sullo sviluppo del Paese.
In un secondo momento, saranno elaborate le proposte che incideranno più radicalmente nel sistema complessivo. Il lavoro preliminare è già iniziato, con il progetto di istituire le opportune commissioni o gruppi di lavoro. Ma poiché alcune riforme richiederanno una revisione costituzionale, i tempi saranno meno brevi.
La giustizia civile: attuazione delle riforme del processo civile, dell’ufficio per il processo e del codice della crisi. L’integrazione dei processi di innovazione e la trasformazione digitale. Il funzionamento della giustizia civile, oltre a costituire un fattore essenziale di tutela dei diritti e delle persone, soprattutto quelle più deboli, ha un rilevantissimo impatto sull’economia.
Una giustizia efficiente garantisce la protezione dei diritti di proprietà e dei crediti, e favorisce dunque l’accumulazione di capitale, il finanziamento delle imprese, l’efficiente allocazione delle risorse, la competitività e il potenziale di crescita di un territorio. L’eccessiva durata dei processi civili in Italia agisce ancora come freno per la nostra economia. Cruciale è dunque la riduzione dei tempi di definizione: a ogni 10% in meno di durata dei processi corrisponde un aumento della dimensione delle imprese.
L’Amministrazione della giustizia profonderà, dunque, il suo massimo impegno nell’attuazione degli obiettivi previsti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Entro il 30 giugno 2023, ma stiamo lavorando per anticipare i tempi, verranno infatti adottati i decreti attuativi della riforma del processo civile (d. lgs. 1O ottobre 2022, n. 149).
Verrà data, inoltre, piena attuazione alla riforma costitutiva dell’Ufficio per i l Processo attraverso la definizione della relativa disciplina organica e il completamento del piano di assunzione degli addetti assegnati ai vari distretti e alla Corte di Cassazione, quale personale in ausilio al giudice nelle attività preparatorie del processo e nella redazione dei provvedimenti.
Continuerà, inoltre, l’azione di coordinamento e monitoraggio delle iniziative poste in essere per il miglioramento del sistema “giustizia” e per l’abbattimento dell’arretrato e la riduzione del disposition time nei termini convenuti con l’Unione Europea. Particolare attenzione sarà posta al monitoraggio, effettuato anche in raccordo con il Consiglio Superiore della magistratura e con gli Uffici giudiziari, del contributo fornito dagli addetti all’Ufficio per il Processo e dal personale tecnico assunto durante il 2022. Nella medesima prospettiva di tutela del tessuto economico nazionale si inserisce la riforma delle nonne sull’insolvenza già adottata, che persegue l’obiettivo di offrire nuovi e più efficaci strumenti agli imprenditori per sanare quelle situazioni di squilibrio economico-patrimoniale che appaiono reversibili, grazie al ricorso alla «composizione negoziata della crisi», vero cuore della nuova normativa dell’insolvenza.
Va in proposito segnalato che è in corso di istituzione l’Osservatorio permanente sull’efficacia delle misure di composizione negoziata della crisi e delle misure di allerta, prevista dall’articolo 353 del Codice. A breve, sarà operativo l’albo dei soggetti incaricati dall’autorità giudiziaria delle funzioni di gestione e di controllo nelle procedure di cui al codice della crisi e dell’insolvenza, come da Convenzione siglata da questo Ministro con Equitalia Giustizia S.p.A. in data 2 dicembre 2022.
Particolarmente sensibile è, poi, il tema dell’equo compenso delle prestazioni professionali, in relazione al quale è all’esame una proposta di legge – nel medesimo testo già approvato nella scorsa legislatura da uno dei due rami del Parlamento – che mira a rafforzare la tutela del professionista in caso di incarichi conferiti da particolari categorie di imprese. In questa prospettiva è in previsione la costituzione di un apposito Osservatorio. Infine, sarà disciplinato in modo definitivo, equo e ragionevole lo status della magistratura onoraria.
L’integrazione dei processi di innovazione e trasformazione digitale
L’emergenza economica impone come priorità assoluta una giustizia più efficiente. Questo richiede un grande impegno per il progresso degli strumenti tecnologici e di analisi, da attuarsi attraverso la simultanea attivazione di tre leve: l’ulteriore accelerazione degli interventi per la digitalizzazione, lo sviluppo della funzione statistica per il rafforzamento delle capacità di analisi dei dati e degli impatti, l’identificazione di nuove opportunità di intervento finanziate con le politiche di coesione.
Primo. L’accelerazione degli interventi per la trasformazione digitale verrà realizzata nell’ambito della giurisdizione e in quello dell’attività amministrativa, al fine di innalzare il livello dei servizi garantiti ai cittadini, ai professionisti e alle imprese attraverso le piattaforme telematiche, nonché allo scopo di migliorare le condizioni di lavoro degli operatori della giustizia. Con l’obiettivo di innalzare il livello dei servizi garantiti ai cittadini, saranno anche consolidate e integrate le diverse iniziative poste in campo per favorire il loro l’accesso ai servizi della giustizia, tra i quali quelle relative agli “Uffici di prossimità”, il “Tribunale on-line” e il Progetto POLIS, che richiederanno sia investimenti per il rafforzamento della capacità amministrativa, sia uno sforzo crescente per l’interoperabilità dei sistemi e degli applicativi.
Secondo. Lo sviluppo della funzione statistica deve mirare ad arricchire l’offerta e la qualità delle informazioni, che consenta un continuo monitoraggio del sistema. La digitalizzazione deve sempre più contribuire a generare statistiche tempestive e di qualità da mettere a disposizione, tanto dello stesso sistema giudiziario (dai singoli uffici al decisore politico), quanto della collettività.
Terzo. Dobbiamo cogliere le nuove opportunità di intervento offerte dalle politiche di coesione promuovendo un ricorso alle risorse comunitarie sempre più mirato. La programmazione dei fondi europei e nazionali per il periodo 2021-2027 rinnova l’attenzione sui grandi traguardi europei sintetizzati dagli obiettivi di un’Europa più intelligente, più verde, più connessa, più sociale, più vicina ai cittadini.
Questa rivoluzione tecnologica avverrà sotto lo strettissimo controllo della riservatezza dei dati sensibili presso i rispettivi uffici giudiziari. Saranno adottate tutte le misure opportune per evitare alterazioni o intromissioni illecite, nella consapevolezza che ad ogni avanzamento operativo aumentano i rischi di interferenze interessate.
L’attuazione del Pnrr
Com’è noto, gli obiettivi concordati con l’Europa, da raggiungere entro il 2026, riguardano la riduzione del disposition time e l’abbattimento dell’arretrato; in particolare, per quanto riguarda il contenzioso civile, la riduzione, rispetto ai dati rilevati al 31 dicembre 2019, del 40% dei tempi di trattazione delle cause e del 90% dei procedimenti pendenti da oltre 3 anni in primo grado e 2 anni in secondo; per quanto riguarda il contenzioso penale, la riduzione del 25% del disposition time, sempre rispetto al medesimo anno di riferimento.
Allo scopo sono state disegnate riforme normative e progettati investimenti in termini di risorse umane e materiali, sostenuti dalle risorse finanziarie necessarie. Nel corso dell’anno 2023 l’Amministrazione della giustizia proseguirà il suo impegno nell’attuazione degli obiettivi previsti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, per conseguire il raggiungimento dei seguenti risultati. Per quanto riguarda le riforme del processo civile e del processo penale, il Ministero adotterà, entro giugno 2023, tutti gli atti regolamentari necessari per l’effettiva applicazione delle disposizioni contenute nei decreti legislativi attuativi.
In tema di digitalizzazione, entro la fine dell’anno 2023, sono previsti avanzamenti significativi sia dal lato delle riforme che degli investimenti. In tema di riforme, l’Amministrazione provvederà all’adozione di tutti gli atti legislativi e normativi necessari alla gestione elettronica obbligatoria di tutti i documenti e alla completa digitalizzazione dei procedimenti civili, nonché alla digitalizzazione dei procedimenti penali di primo grado (ad esclusione di quelli relativi all’udienza preliminare) e alla creazione di una banca dati gratuita, pienamente accessibile e consultabile delle decisioni civili. Dal lato degli investimenti sono previsti, sempre entro la fine del 2023, la digitalizzazione di 3,5 milioni di fascicoli giudiziari e l’avvio del contratto relativo alla realizzazione di sei nuovi sistemi di conoscenza del data lake.
Infine, in ambito di edilizia giudiziaria, sarà p011ata a termine l’attività connessa agli interventi di manutenzione straordinaria, riqualificazione ed efficientamento dei beni immobili dell’amministrazione della giustizia.
Continuerà ovviamente l’azione di coordinamento e monitoraggio delle iniziative poste in essere per assicurare l’abbattimento dell’arretrato e la riduzione del disposition time nei termini convenuti con l’Unione Europea. Su tale specifico punto l’Amministrazione avvierà tempestivamente le attività necessarie ad assicurare nel 2024 la conclusione delle procedure di reclutamento per il personale destinato agli Uffici Giudiziari coinvolti.
Razionalizzazione del sistema penale, riforma del codice penale e del processo, presunzione di innocenza e certezza della pena
Le criticità della nostra giustizia penale derivano da tre contraddizioni insanabili. Il nostro codice penale, che disciplina le strutture e le fattispecie dei reati, è del 1930 e, nella sua relazione di accompagnamento, viene indicato come la più significativa espressione dell’ideologia fascista. Esso, tuttavia, è stato modificato solo in pochi elementi, sopprimendo i reati più odiosi e introducendone altri, principalmente attraverso leggi speciali, non sempre coordinate con la sua struttura. Al contrario, il codice di procedura penale, che disciplina le indagini e il processo, è relativamente recente ed è stato elaborato sotto la direzione del Ministro Giuliano Vassalli, eroe partigiano e tra i padri della Costituzione.
Paradossalmente questo codice è stato oggetto di reiterati interventi, non solo da parte del legislatore, ma della stessa Corte Costituzionale che ne ha soppresso alcuni princìpi contrari alla Cmia, peraltro elaborata quando i suoi autori non immaginavano che, quaranta anni dopo, sarebbe stato introdotto un sistema processuale opposto a quello con il quale allora si confrontavano. Questa contraddizione va risolta: occorre, quindi, una riforma del Codice penale, adeguandolo nei suoi principi al dettato costituzionale e una completa attuazione del codice Vassalli. Una riforma garantista e liberale che può essere attuata in parte con leggi ordinarie e, negli aspetti più sensibili, con una revisione della Costituzione. Indichiamo di seguito i più significativi princìpi, in quanto espressione di valori primari.
La presunzione di innocenza
Essa è stata e continua a essere vulnerata in molti modi: l’uso eccessivo e strumentale delle intercettazioni, la loro oculata selezione con la diffusione pilotata l’azione penale diventata arbitraria e quasi capricciosa, l’adozione della custodia cautelare come strumento di pressione investigativa, lo snaturamento dell’informazione di garanzia diventata condanna mediatica anticipata e persino strumento di estromissione degli avversari politici.
In merito alla carcerazione preventiva, il paradosso più lacerante è che, tanto è facile entrare in prigione prima del processo, da presunti innocenti, quanto è facile uscirne dopo la condanna, da colpevoli conclamati. Orbene, la custodia cautelare, proprio perché teoricamente confligge con la presunzione di innocenza, non può essere demandata al vaglio di un giudice singolo. È vero che può, poi, interviene il tribunale del riesame. Nondimeno, anche a prescindere dal condizionamento rappresentato da un provvedimento preesistente, l’intervento collegiale può rimuovere il danno futuro, ma non quello già ingiustamente patito. Più ragionevole sarebbe dunque spostare la competenza dal Gip a una sezione costituita presso la Cmie d’Appello, con competenza distrettuale. Avremmo l’enorme vantaggio di una maggiore ponderatezza della decisione.
L’onore e la libertà di comunicazione del cittadino
In Italia il numero di intercettazioni telefoniche, ambientali, direzionali, telematiche, fino al trojan e un domani ad altri strumenti, è di gran lunga superiore alla media europea, e ancor più rispetto a quello dei paesi anglosassoni. Il loro costo è elevatissimo, con centinaia di milioni di euro all’anno. Gran parte di queste si fanno sulla base di semplici sospetti, e non concludono nulla. Non si è mai vista una condanna inflitta sulla sola base delle intercettazioni, che dovrebbero esser un mezzo di ricerca della prova, mentre sono diventate uno strumento di prova, come tale assai fragile, che si dissolve davanti al contradditorio dibattimentale, contesto processuale dove possono addirittura emergere omissioni ed errori di trascrizione.
Esse costituiscono, inoltre, un pericolo per la riservatezza e l’onore delle persone coinvolte, che spesso non sono nemmeno indagate. La loro diffusione, talvolta selezionata e pilotata, costituisce uno strumento micidiale di delegittimazione personale e spesso politica. Si tratta di sostanziali violazioni dell’articolo 15 della Costituzione, che fissa la regola della segretezza delle comunicazioni. Ne proporremo una profonda revisione, e comunque vigileremo in modo rigoroso su ogni diffusione arbitraria o impropria.
La certezza della pena
Il concetto di pena del nostro ordinamento è di natura essenzialmente retributiva. Essa è affermata nel nostro Codice penale e nell’interpretazione autentica dei suoi redattori. Questo principio teorico confligge con la sua realizzazione pratica, dove l’applicazione concreta della pena è futura e incerta, ed è inversamente proporzionale alla previsione, cioè alla sua astratta severità.
Tre furti commessi in tre abitazioni sono punibili con 30 anni di reclusione: di fatto, il giudice irroga quindici mesi con la sospensione condizionale, e il condannato non sconta nemmeno un giorno. Di conseguenza, assistiamo all’uso – e all’abuso – della custodia cautelare, come surrogato temporaneo dell’incapacità dell’ordinamento di mantenere i suoi propositi. Si tratta, quindi, di una retribuzione puramente immaginaria.
Questa benevolenza finale, per la quale alla facilità di ingresso in carcere prima della sentenza fa generalmente seguito quella della liberazione dopo la condanna, non è una manifestazione di generosità ma un attestato di rassegnazione.
La riluttanza all’amnistia, espressa nella sua limitazione costituzionale e giustificata dall’esigenza di certezza della pena, ha provocato l’effetto paradossale di associare l’impunità del crimine all’impotenza dello Stato, senza nemmeno l’avallo di una sua formulazione legale. Inoltre, la controversa prescrizione, modificata e poi corretta negli ultimi anni, è infatti la certificazione finale dell’inefficienza dell’ordinamento che, per evitare una prolungata graticola giudiziaria al cittadino, ricorre all’estinzione del reato o all’improcedibilità del giudizio.
Noi siamo garantisti. Ma il garantismo è concetto complessivo, fondato sul principio del diritto romano impunitum ne relinqui fàcinus, innocentem non condemnari: non lasciare impunito il delitto, e non condannare l’innocente. Sotto questo secondo profilo, va ricordato che il processo penale, come insegnava Francesco Can1elutti, non serve solo a irrogare la pena, ma è esso stesso una pena. Esso, quindi, va coniugato con la presunzione d’innocenza, per evitare che il cittadino venga esposto anche alla sola indagine se non vi sono gravi elementi che la giustifichino.
Quanto alla pena, essa dev’essere certa, eseguita, rapida e soprattutto proporzionata al crimine commesso. Dobbiamo ricordare che il primo giudice del giudice è lo stesso condannato: se il giudice è troppo severo, è odiato, ma se è troppo generoso è disprezzato; in entrambi i casi la pena diventa essa stessa criminogena. Se, al contrario, è irrogata in modo equo, viene accettata, e questo può essere un primo passo verso quella rieducazione che costituisce un cardine costituzionale del nostro processo penale.
Certezza e rapidità della pena non significano tuttavia sempre e solo carcere. Non solo perché il numero delle condanne è incompatibile con la capienza del sistema carcerario, ma proprio perché la consapevolezza di questa incompatibilità orienta il magistrato a una condanna puramente cartacea, che rimane ineseguita. Fermo restando che questo problema può e deve essere risolto attraverso un potenziamento delle strutture, riteniamo che la reclusione sia necessaria per i reati di grave allarme sociale, e comunque quando la libertà del reo può suscitare un pericolo per l’incolumità pubblica e privata.
Ma per quanto riguarda i reati minori, la moderna criminologia ci ammonisce che sotto l’aspetto afflittivo, preventivo e rieducativo esistono sanzioni assai più efficaci di una detenzione puramente virtuale. In termini giuridici e razionali è meglio la concreta esecuzione di una pena alternativa, che faccia comprendere al condannato il disvalore della sua condotta, piuttosto che la platonica irrogazione di una pena detentiva cui faccia seguito la sua immediata liberazione.
Infine, secondo la nostra Costituzione, la pena non solo non può essere contraria al senso dell’umanità, ma deve tendere, a riconciliare il condannato con la società e, se possibile persino con le vittime del reato. In tal senso, lo sforzo per la modernizzazione del sistema carcerario, sia sotto l’aspetto normativo che strutturale, dovrà essere una priorità. Tuttavia, questo sistema va rimodulato in relazione alla gravità del crimine, e alla durata della sua espiazione.
Prescindendo dalla disciplina dei condannati per gravi reati associativi, è irrazionale che le stesse strutture debbano ospitare detenuti condannati in via definiva e altri in attesa di giudizio. Ancor più irrazionale, e antieconomico, è sistema, per cui all’obbligo dell’arresto in flagranza dell’imputato segue quello, talvolta persino vincolante per il giudice, della sua liberazione immediata. Alcuni esperimenti pilota suggeriscono la creazione di ambienti diversi per il mero transito di questi arrestati, che oggi produce un immenso spreco di risorse, di tempo e di energie.
In prospettiva, l’intera struttura edilizia va ripensata. Vi sono carceri ubicate in appetibili centri cittadini che potrebbero essere vendute a prezzo di mercato, e con il ricavato potrebbero esserne costruite altre più grandi, moderne e funzionali. Per i detenuti meno pericolosi, o comunque per quelli in custodia cautelare, si può pensare all’uso delle numerosissime caserme dismesse, la cui struttura è compatibile con i requisiti di sicurezza e controllo di una prigione, la garanzia della sicurezza, con costi di adattamento e tempi di esecuzione assai inferiori a quelli richiesti dalla costruzione. In tal senso è allo studio la possibilità di concepire un commissario straordinario ad hoc.
Discrezionalità dell’azione penale, il ruolo del pubblico ministero e separazione delle carriere
Con il novellato ai1. 111 della nostra Costituzione, il Legislatore ha inteso consacrare almeno parzialmente, i principi del rito anglosassone, caratterizzato dalla pubblicità, dall’oralità e dall’immediatezza, che avevano ispirato alla fine degli anni 80 il codice Vassalli. Ma questo recepimento è stato così parziale da essere ancora minato da alcune contraddizioni insanabili.
Nell’ordinamento anglosassone la discrezionalità dell’azione penale è vincolata a criteri oggettivi, che il “District Attorney” è tenuto a rispettare in base al concreto allarme sociale suscitato dai differenti reati, e alle probabilità di successo dell’indagine. In Italia, al contrario, l’obbligatorietà è stata mantenuta, ed esprime il dovere del magistrato di procedere ogniqualvolta venga a conoscenza di un reato, garantendo – si dice – l’uguaglianza dei cittadini davanti alla legge. Di fatto, invece, si è convertita in un intollerabile arbitrio.
Nella gestione di migliaia di fascicoli il pubblico ministero non è in grado, per carenza di risorse, di occuparsene integralmente, e quindi è costretto a una scelta; non solo, ma può trovare spunti per indagare nei confronti di tutti senza dover rispondere a nessuno. Un tale sistema conferisce alle iniziative – e talvolta alle ambizioni – individuali di alcuni magistrati, per fortuna pochi, un’egemonia resa più incisiva dall’assenza di responsabilità in caso di mala gestione. Come capo della polizia giudiziaria, il PM ha infatti una reale autorità esecutiva. Ma come magistrato gode delle garanzie dei giudici, e quindi è svincolato da quei controlli che, in ogni democrazia, accompagnano e limitano l’esercizio di un potere.
Proprio per questo l’esigenza di una separazione vera fra P.M. e giudice non sussisteva 40 anni fa, perché l’ordinamento e il codice di procedura penale erano differenti: la polizia giudiziaria svolgeva le indagini con un margine di autonomia, e a conclusione ne consegna va gli esiti al P.M. Il P.M. non era il coordinatore delle indagini, bensì colui che a esse garantiva un filtro di giuridicità per trasmettere al giudice quel che meritava di essere sottoposto a giudizio.
Così si giustificava l’appartenenza del P.M. e del giudice al medesimo ordine giudiziario. Col codice di procedura penale del 1988 il cambiamento è stato sostanziale: il P.M. come il capo della polizia giudiziaria, dirige delle indagini, e poi le sottopone alla verifica del giudice; è parte pubblica a tutti gli effetti. Pubblica, ma parte. Non ha senso che appartenga in tutto e per tutto al medesimo ordine del giudice: svolge un ruolo diverso.
La magistratura. Concorso e giudizio disciplinare
Le modalità di accesso a questa essenziale funzione presentano profili poco razionali. La sola verifica ritenuta adeguata all’ingresso in magistratura è l’aver riportato voti sufficienti nelle prove scritte e in quella orale, senza nulla che attesti la piena attitudine fisiopsichica alla funzione, o che valorizzi pregresse esperienze forensi. Una revisione dell’insieme è ineludibile, col coinvolgimento effettivo delle sedi universitarie, degli ordini forensi territoriali, e naturalmente degli uffici giudiziari: un progetto ragionevole dovrebbe prevedere l’avvio della pratica forense già negli anni dell’università, come accade per la facoltà di medicina.
La dirigenza degli uffici giudiziari
Essa avviene essenzialmente sulla base di giudizi di sapienza giuridica, che non sempre coincide con l’attitudine manageriale oggi richiesta per l’organizzazione e la direzione di strutture complesse: come se il Sovrintendente al Teatro alla Scala dovesse esser scelto tra i migliori tenori, e non invece tra persone, magari stonate, dotate di reali capacità direttive. Se tante Corti territoriali sono male organizzate, dipende anche da questo: e spesso una buona organizzazione permette se non di risolvere certamente di circoscrivere l’estensione dei problemi, in primis col razionale impiego del personale.
Il giudizio disciplinare
Infine, il giudizio disciplinare è per molti aspetti il terreno più significativo per i magistrati perché da esso dipende la progressione in carriera. La riforma proposta dall’allora ministro della Giustizia Claudio Castelli del 2006 1 individua il titolare dell’azione disciplinare nel Procuratore generale della Cassazione, rispetto al quale il Ministro della Giustizia svolge un ruolo di ausilio e tipizza in modo minuzioso gli illeciti disciplinari. Ma si scontra con un nodo problematico: organo giudicante è la Sezione disciplinare del C.S.M. i cui componenti togati sono eletti con criteri di appartenenza correntistica da quegli stessi magistrati potenzialmente destinatari dell’accertamento. I giudici vengono cioè nominati dai giudicandi.
Un riformato giudizio disciplinare non rappresenta la panacea: se anzi fosse ridisegnato senza equilibrio rischierebbe di incentivare una sorta di “giustizia difensiva”, in parallelo alla “medicina difensiva”, in virtù della quale l’operatore sceglie la soluzione che crea a lui i minori problemi, a prescindere dalla soluzione più adeguata del singolo caso. Un passaggio di buon senso può essere lo spostamento del giudizio disciplinare dal C.S.M. a una Corte disciplinare terza, non elettiva e individuata con criteri oggettivi, per esempio fra ex presidenti di Cassazione o di alte giurisdizioni ed ex giudici costituzionali, nominata dal Capo dello Stato. Può darsi che vi siano soluzioni migliori: quel che è da abbandonare è la composizione del Collegio di giustizia disciplinare affidata al criterio dell’appartenenza correntizia.
La paralisi amministrativa
I processi e le sentenze sui vari episodi corruttivi hanno dolorosamente dimostrato l’estensione e l’intensità di questo fenomeno pernicioso, che offende la legalità, umilia la concorrenza, aumenta i costi e gli sprechi, e si insinua in modo tentacolare persino tra gli organi di controllo che dovrebbero impedirlo e combatterlo. Purtroppo, i rimedi si sono spesso rivelati inutili, o persino peggiori del male. I provvedimenti anticorruzione sono progressivamente aumentati, e ad ogni legge si è attribuito un intento insieme etico e risolutivo.
Abbiamo così avuto un primo aumento di pene; poi la creazione di nuovi reati, come la concussione per induzione e il traffico di influenze illecite: due fattispecie vaghe e proteiformi, di nessuna efficacia preventiva e di conseguenze puramente cartacee. La legge sulla sospensione dalle cariche pubbliche, applicata retroattivamente, è una manifesta iniquità, trattandosi, quale ne sia la natura, di un provvedimento comunque afflittivo. Infine, anche l’istituzione dell’ANAC non ha portato i risultati auspicati.
L’unica conseguenza è stata che il rischio di essere indagati per chi esercita queste cariche è aumentato in modo esponenziale. Esso dipende dalla combinazione della già citata “obbligatorietà” dell’azione penale con reati così generici e om1icomprensivi da autorizzare un’indagine contro qualsiasi sindaco, assessore o ministro. La stragrande maggioranza delle inchieste si conclude con archiviazioni e proscioglimenti. Orbene, più che la prigione, questi amministratori te1nono la bagarre mediatica che si concluderà nell’inevitabile richiesta di rimozione temporanea, e quindi di estromissione definitiva. Ecco perché si rifugiano in una prudente inerzia attendista.
L’esempio più significativo riguarda l’abuso di ufficio. I numerosi tentativi del legislatore per conferire alla fattispecie la necessaria “tassatività” – principio di rango costituzionale – sono sempre falliti. La riforma del 1997 ha creato solo confusione, dando luogo a opposte interpretazioni giurisprudenziali. L’ultima, contenuta nel decreto Semplificazioni del 2020, ha caricato la norma di tali e tanti attributi e condizionamenti da giustificare l’opinione di molti che si tratti di una depenalizzazione di fatto.
In effetti, le condanne irrogate per questo reato sono una percentuale minima rispetto al numero di indagini iniziate e dei processi celebrati (con i conseguenti costi diretti e indiretti) e riguardano episodi modesti di scarso disvalore che poco o nulla si distingue da quello dell’illecito amministrativo o disciplinare. Al contrario, il concetto di sussidiarietà del diritto penale giustificherebbe l’abbandono di questa spasmodica, improduttiva e dannosa ricerca di tutelare il buon andamento della PA con la minaccia della pena.
Gli appelli continui e pressanti dei pubblici amministratori, e in particolare dei sindaci di diverse parti politiche, dovrebbero costituire un forte stin1olo a rapide conclusioni, senza vincoli dogmatici o emotivi, fondate essenzialmente sui principi di utilità e praticità. Per il reato di traffico di influenza valgono ragioni in parte analoghe. La norma difetta di tipicità e tassatività, e consente l’inizio di indagini così discrezionali da essere arbitrarie, con perniciose invasioni della legislatura nell’amministrazione.
Amministrazione penitenziaria
Dal punto di vista del personale, continuerà e sarà implementata, oltre alla doverosa e costante formazione, l’azione d’incremento della dotazione organica, po1iando a termine altresì le procedure concorsuali già iniziate. Saranno oggetto di attenzione le figure del funzionario giuridico- pedagogico, dei mediatori culturali e dei tecnici, e infine dei dirigenti, la cui carenza organica rappresenta una criticità in considerazione dei compiti e responsabilità attribuite.
Rammento poi che, nell’arco del quinquennio 2021-2025, oltre il turn over, è altresì autorizzata l’assunzione straordinaria di complessive 2804 unità. Interverremo in maniera incisiva per il miglioramento della qualità della vita del personale in termini di idoneità e vivibilità degli ambienti lavorativi, e implementeremo i siste1ni di sorveglianza e controllo anche attraverso un ammodernamento tecnologico degli apparati, con specifico riferimento alla videosorveglianza e a un sistema antidroni, senza alcuna indulgenza per violenze e abusi.
Al Corpo di Polizia Penitenziaria va, infine, il nostro riconoscente saluto per le condizioni in cui opera, per le aggressioni fisiche e mediatiche che spesso subisce, e per lo sforzo continuo di compensare con la buona volontà le carenze sopra enunciate.
Per i detenuti, gli interventi saranno rivolti alla tutela della salute, in particolare delle categorie fragili quali i tossicodipendenti, le persone con disagio psichico, al riguardo, potenziando e migliorando il coordinamento con le Autorità Sanitarie locali, gli Enti Locali e le Comunità terapeutiche. L’obiettivo primario è di individuare, possibilmente fin dall’ingresso, le persone con problematiche da dipendenza o con patologia psichiatrica o con rischio di autolesionismo, per attivare immediate azioni di sostegno e per promuovere i necessari interventi sanitari, sociali e psicologici. Abbiamo – vissuto e stiamo vivendo con dolore la sequenza dei suicidi già oggetto di accorata menzione nel discorso della Presidente del Consiglio alla Camera.
Anche per questo il Ministero si sta attivando, con pressante energia, per limitare i tagli previsti dalla legge di bilancio, e per devolvere al cruciale settore penitenziario eventuali residue risorse disponibili. Analoga attenzione sarà rivolta alla delicata tematica delle R.E.M.S., perché all’assenza di un adeguato numero di posti letto consegue, in numerose occasioni, e nelle more del previsto ricovero, la presenza in carcere, ovvero libere sul territorio, di numerose persone affette da serie problematiche psichiche, non adeguatamente curate e “socialmente pericolose”.
Infine, sarà cruciale il miglioramento della cooperazione internazionale, con specifico riferimento al trasferimento dei detenuti stranieri verso i Paesi di origine e alle politiche di prevenzione e contrasto della radicalizzazione. Ugualmente proficua sarà il mantenimento della collaborazione prestata al Garante nazionale dei detenuti e azioni intraprese in relazione agli esiti conosciuti delle attività del Garante.
Il sistema della giustizia minorile e relative criticità
L’entrata in vigore del d.lvo 121/18, recante “Disciplina dell’esecuzione delle pene nei confronti dei condannati minorenni”, ha dato vita a un quadro sistematico della esecuzione della pena per i minori di età e i giovani adulti, introducendo rilevanti modifiche per le misure alternative alla detenzione, significativamente ridenominate misure penali di comunità.
L’Amministrazione centrale ha guidato tale processo, assicurando indicazioni e sostegno ai servizi periferici, con l’obiettivo di rafforzare l’assetto delle misure alternative alla detenzione, di innalzare ulteriormente la qualità dell’intervento educativo negli Istituti penali per i minorenni, di implementare la collaborazione tra i Servizi Minorili e tra questi e i Servizi Socio-Sanitari territoriali, valorizzando e potenziando i modelli d’intervento operativo e le positive esperienze che da sen1pre contraddistinguono la Giustizia minorile.
La lettura complessiva dei dati conferma l’andamento dei flussi di utenza registrato negli ultimi anni: la netta maggioranza dei minori autori di reato in carico ai Servizi minorili è sottoposta a misure che vengono eseguite in area penale esterna; la detenzione, infatti, assume per i minori di età carattere di residualità, per lasciare spazio a percorsi sanzionatori alternativi. Occorre, allo stesso tempo, tenere conto del notevolissimo incremento della devianza minorile, anche in termini di gravità dei reati commessi, per immaginare le soluzioni più adeguate.
Purtroppo, assistiamo a un aumento dei reati dei cosiddetti grandi minori, spesso nell’ambito della criminalità organizzata. In questo contesto il rigore della pena sarà coniugato alla giustizia riparativa, che assume una indubbia valenza sociale e pedagogica in grado di aprire, all’interno del procedimento penale, un dialogo con i minori autori di reato utilizzando una prospettiva fondata sul confronto e sul dialogo tra autore e di reato e vittima. Per rispondere a questa sfida, si proseguirà nel rafforzamento degli Uffici di esecuzione penale esterna.
L’attività internazionale: i negoziati in ambito UE e il codice dei crimini internazionali
Un altro importante obiettivo dell’attività del Ministero sarà l’intensificazione degli sforzi per promuovere una cooperazione internazionale rafforzata. La centralità di tale obiettivo è legata al noto carattere transnazionale delle più gravi forme di criminalità e alla conseguente ineludibile necessità di una sempre più efficace cooperazione giudiziaria e di una crescente incidenza della normativa euro-unitaria in materia di giustizia civile e penale.
In materia penale, concluderemo i negoziati per l’approvazione del regolamento e della direttiva sull’acquisizione delle prove elettroniche, che appare indispensabile per il rafforzamento della cooperazione giudiziaria transfrontaliera. Speciale attenzione sarà rivolta anche alla direttiva in corso di discussione sulla tutela penale dell’ambiente, sul sequestro e confisca di beni di provenienza illecita e sulla lotta alla violenza contro le donne e i minori.
In ambito civile, nella prospettiva di valorizzare l’innovatività e competitività delle imprese italiane, sarà perseguito con determinazione -in stretto coordinamento con la Presidenza del Consiglio dei ministri, e gli altri ministeri l’obiettivo di assicurare l’entrata in funzione del Tribunale Unificato dei Brevetti secondo la road map prevista a livello europeo (primavera 2023). Saranno, inoltre, intensificati gli sforzi per ottenere l’assegnazione a Milano della terza sede di divisione centrale del Tribunale, inizialmente destinata a Londra. Tale esigenza è già stata rappresentata da questo Ministro negli incontri avuti con alcuni colleghi di altri Paesi, in particolare con i Guardasigilli francese e tedesco.
La crisi ucraina impone, non solo in ambito europeo ma anche nei rapporti con gli altri attori internazionali, che il Ministero offra un contributo determinante nella cruciale tematica della lotta contro l’impunità per i crimini commessi nel contesto della guerra di aggressione della Federazione Russa contro l’Ucraina, coerentemente con gli orientamenti assunti a livello dell’Unione europea e, recentemente, con le conclusioni raggiunte nel corso della riunione dei Ministri della Giustizia dei Paesi del G7 svoltasi a Berlino gli scorsi 28 e 29 novembre.
Sarà intensificato, anche attraverso il distacco di esperti nazionali, il sostegno alla Corte penale internazionale e alla Missione EUAM Ucraina finalizzata a supportare le autorità ucraine nelle indagini e nel perseguimento dei crimini internazionali. Il Ministero continuerà a partecipare alle task farce istituite al fine di attuare le misure restrittive adottate dall’Unione sin dall’inizio del conflitto, e di realizzare un Codice dei crimini internazionali per il compiuto adempimento degli obblighi assunti dall’Italia con la ratifica dello Statuto di Roma, istitutivo della Corte penale internazionale.
Il Ministero sosterrà le azioni necessarie a rafforzare gli strumenti di cooperazione giudiziaria internazionale con particolare riferimento alle aree di strategico interesse nazionale. In primo luogo, l’area del Mediterraneo e dell’Africa subsahariana. Sarà dato impulso alla negoziazione di accordi bilaterali relativi all’assistenza giudiziaria, all’estradizione e al trasferimento delle persone condannate e verranno poste in essere tutte le iniziative diplomatiche funzionali alla firma e all’entrata in vigore di accordi già negoziati. Il trasferimento degli stranieri condannati in Italia nei Paesi d‘origine, attraverso trattati ad hoc, avrà in tal senso una priorità assoluta.
Sarà estesa la rete di accordi internazionali che consentano alle autorità giudiziarie italiane di avere a disposizione strumenti efficaci per chiedere e prestare assistenza alle autorità estere nella raccolta di prove o nella consegna di persone indagate o condannate. Rimarrà centrale nell’attività internazionale del Ministero della Giustizia la prospettiva di tutela dei diritti e delle libertà fondamentali dell’uomo, promuovendo, nell’ambito delle proprie competenze, il proficuo dialogo tra le istituzioni italiane e gli organismi internazionali, con particolare riferimento all’esecuzione delle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo.
Da ultimo, ma non certo per importanza, sarà accuratamente programmata una serie di incontri con autorità di Paesi esteri, già avviata con la visita al Ministro della Giustizia francese del novembre 2022, volti a rafforzare i legami di am1c1z1a e collaborazione oltre che a illustrare gli interventi normativi che s1 intendono attuare e il relativo impatto sulla modernizzazione e competitività dell’Italia.
Delegiferazione e depenalizzazione. Il potere interdittivo
Nel nostro Paese il potere interdittivo è, da molti anni a questa parte, l’unico potere realmente efficace e durevole. A dispetto dei cambiamenti dei governi e delle maggioranze parlamentari, esso è solidamente radicato nelle istituzioni che sono in grado di bloccare qualsiasi iniziativa, anche la più virtuosa, in tutti i settori della società. E il primato di questo potere spetta proprio alla Giustizia: non solo penale, ma civile e amministrativa. E non solo con i provvedi 1nenti diretti: sequestri, sospensive, ingiunzioni, etc.; ma anche con quelli indiretti, attraverso l’autocensura preventiva che molti pubblici ufficiali, investiti di importanti cariche e responsabilità, si impongono, come abbiamo detto a fini cautelativi.
La causa principale di questa paralisi risiede nelle nostre leggi: troppo numerose per essere conosciute, e troppo contraddittorie per essere applicate. Il loro numero è inversamente proporzionale alla loro efficacia, e la loro incertezza è sinonimo di disordine, sciatteria, opinabilità e corruzione. Questo 1nonito ci arriva da un genio romano, non un giurista, ma uno storico. Con la sua inconfondibile, icastica concisione, Tacito scolpì questa verità: corruptissima republica, plurimae leges.
L’oscurità delle leggi è aggravata dall’indecisione e dalle incertezze di tanti anni di politica oscillante e ondivaga. Abbiamo disposizioni severe e attitudini perdoniste, una voce grossa e un braccio inerte, una giustizia lunga e il fiato collo: vogliano intimidire senza reprimere e redimere senza convincere. La riforma radicale e per ce11i aspetti rivoluzionaria di uno Stato liberale si propone di affrancare il cittadino dall’abbraccio soffocante dello Stato, di favorirne l’avvicinamento attraverso una semplificazione dei diritti e dei doveri e, per quanto riguarda la giustizia penale, attuare il garantismo nella sua duplice funzione: la presunzione di innocenza e la certezza della pena.
In prospettiva, l’attuazione piena del codice voluto dal compianto ministro Vassalli richiederà interventi ancora più incisivi, compatibili con i principi tipici del sistema accusatorio, che ne rendono possibile l’applicazione. Alcuni di questi principi sono qui già stati descritti: l’obbligatorietà dell’azione penale, il ruolo del PM, la separazione delle carriere, il CSM, il reclutamento e la valutazione dei magistrati. Altri lo saranno, come l’impugnazione delle sentenze di proscioglimento, la distinzione tra giudice e giuria, e tra sentenza e verdetto, l’inserimento degli avvocati nelle magistrature superiori, l’uso più pragmatico dei patteggiamenti e il ricorso per Cassazione. Altri ancora saranno oggetto di riflessione e di compatibilità con la nostra tradizione giuridica e culturale. Un vasto programma che richiederà anche modifiche costituzionali.
