La Pandemia da Coronavirus ha reso straordinariamente evidente la necessità del cambiamento delle moderne società.

In questo lavoro si affronta tale questione, discutendo gli aspetti prioritari sui quali intervenire e dai quali può derivare la tipologia di trasformazione necessaria.

In primo luogo, la scarsa validità dei principi economici tradizionali.

Conseguentemente l’importanza di un’adeguata fornitura di beni pubblici, anche globali, che sono di fondamentale importanza per il benessere umano e collettivo. Da qui, un rinnovato ruolo dello Stato e delle Organizzazioni internazionali, che sono anche gli attori principali nella guida alla transizione verso società sostenibili, secondo i principi dell’Agenda ONU 2030.

L’individuazione di strumenti di policy adeguati e, in questo ambito, l’avvio di programmi di spesa pubblica, focalizzati sulla realizzazione di infrastrutture sostenibili e sulla fornitura di alcuni beni pubblici, come l’assistenza sanitaria e la salvaguardia dell’ambiente, sembrano essere la migliore risposta.

Infine, il cambiamento interno alle Istituzioni pubbliche che deve riguardare la cultura organizzativa e puntare all’accrescimento di capacità indispensabili sia per la definizione di politiche sostenibili, coordinate e coerenti tra loro, in un’ottica globale e di lungo periodo per un’efficace programmazione e allocazione delle risorse.

Nel quadro del cambiamento istituzionale si è voluto fare un approfondimento sul Decreto Semplificazioni che assume un carattere di intervento normativo trasformativo.

1. La crisi dei principi economici tradizionali rispetto alla pandemia da Coronavirus

L’evoluzione dei sistemi socio-economici ha condotto ad una forma di capitalismo deludente. I principi e la scala di priorità che ne sono alla base, hanno determinato una distorta attribuzione di valore ai beni economici e sociali e alla remunerazione dei fattori produttivi. La tutela della vita umana è un bene pubblico che deve ritenersi globale e pertanto va garantito e salvaguardato dai moderni sistemi, a prescindere dalla logica di mercato della massimizzazione dei profitti, da regole di efficienza e di contenimento della spesa pubblica.

Questi ultimi principi hanno invero determinato un ridimensionamento del ruolo dello Stato, principale fornitore, insieme alle Organizzazioni sovranazionali, di beni pubblici, con caratteristiche di non rivalità e non escludibilità.

La Pandemia ha reso straordinariamente evidenti le conseguenze derivanti da questo ridimensionamento, da cui è conseguita una subordinazione dell’interesse pubblico a quello privato.

In particolare, la situazione attuale dimostra che il principio del libero mercato e della mano invisibile, da cui deriva che il buon operato di un sistema economico dipende solo dai singoli individui, non ha funzionato correttamente perché il loro comportamento ottimizzante, rivolto al perseguimento di interessi privati, è stato confliggente con quello collettivo. Si deve prendere atto che la crescente privatizzazione nella fornitura di alcuni beni ha contribuito ad aggravare una situazione senza precedenti. Ci riferiamo al bene salute ed alle connesse attività (sanità pubblica e welfare) per la sua tutela, che risultano fondamentali per la vita umana.  

In seguito alle crisi del 2008 e del 2012, le politiche di contenimento della spesa pubblica adottate nella maggior parte dei Paesi europei hanno condotto ad una riduzione di quella sanitaria, in prevalenza pubblica. Inoltre, per quanto riguarda l’Italia, la gestione della sanità pubblica ha subito un processo di privatizzazione crescente negli anni ed è stata ridimensionata nell’offerta dei servizi sanitari. Entrambi i fattori si sono rivelati fatali nel momento in cui la vita di migliaia di persone, con e senza un’adeguata disponibilità a pagare, è stata messa in pericolo. Come argomentato da Bruni (2011) esistono dei beni economici e sociali decisivi per la qualità della vita sulla Terra e forse per la sua stessa sopravvivenza; questi beni sono e saranno utilizzati contemporaneamente da tanti individui, tutti in alcuni casi, e pertanto la loro fornitura non deve sottostare a leggi che regolano la produzione e il consumo dei beni privati.

Un altro assunto chiaramente “saltato” è quello della condizione di conoscenza simmetrica e perfetta. Le moderne società sono caratterizzate da una condizione di sostanziale incertezza.

L’incertezza rimanda al concetto di conoscenza imperfetta che origina da lacune o asimmetrie informative (Knight, 1971), o in altre parole dalla mancanza o perdita di informazione. Il sostanziale ritardo nella diffusione delle informazioni da parte delle Autorità cinesi è stata una “colossale” asimmetria informativa. Inoltre, una volta resa nota la notizia, la successiva diffusione delle informazioni è avvenuta a volte in ritardo ed è stata poco chiara.

Ancora oggi nonostante l’“esperienza” acquisita in seguito alla prima ondata del virus, il meccanismo di coordinamento delle comunicazioni e delle decisioni tra le Autorità locali e centrali mostra criticità (ad esempio è ancora aperto il dibattito sulla circostanza che alcune decisioni, quali la trasformazione di alcune regioni da zona gialla a rossa/arancione, vengano prese in ritardo).

Non esiste una visione univoca della situazione tra Centro e Periferia esattamente come era successo nelle settimane cupe della prima ondata, ad esempio per la mancata istituzione della zona rossa ad Alzano Lombardo. Ed è altresì innegabile che alcune Regioni, più di altre, devono fronteggiare situazioni molto critiche, anche in termini di dispositivi medici, personale, numero di tamponi da effettuare e terapie intensive disponibili.

La comunicazione degli esperti al grande pubblico è stata ed è ancora divergente e/o contradditoria, anche perché non si conosce ancora pienamente il comportamento del virus. Infine, siamo stati e continuiamo ad essere afflitti da notizie false come, per esempio, le affermazioni sull’efficacia della clorochina nel trattamento del Coronavirus, che sono state successivamente smentite.

Oggi l’OMS ha bocciato l’utilizzo di questo farmaco per effetti nulli o quasi inesistenti sulla mortalità o sul decorso ospedaliero del Covid-19 tra i pazienti ricoverati. Ciò dimostra che gli individui non usano le informazioni in modo efficiente, senza compiere errori sistematici e non hanno la stessa capacità e gli stessi mezzi per elaborarle.

Un altro elemento di criticità sollevato riguarda la mancata gestione in termini previsionali della Pandemia. Probabilmente con l’adozione di misure preventive e la definizione di adeguati protocolli di sicurezza a livello globale, l’impatto del virus non sarebbe stato così devastante per la vita umana.

Entrambe le azioni richiedono chiaramente l’impiego di risorse per scopi diversi da quello del profitto, ed un ruolo forte delle Istituzioni e dei Governi, che devono essere in grado di prevedere scenari futuri, attraverso l’adozione di una visione di lungo termine.

Al riguardo, anche l’OMS che pure aveva sia raccomandato agli Stati periodiche verifiche sullo stato dei virus in circolazione, che allertato la comunità internazionale del pericolo di nuove epidemie capaci di scatenare un’emergenza sanitaria globale è stato criticato per non avere avuto un ruolo più incisivo.

Nonostante le raccomandazioni dei virologi e dei comitati tecnici scientifici, questa seconda ondata del virus ci colpisce ancora più duramente. I Governi vengono nuovamente criticati, al pari di quanto accaduto con la prima ondata, per non essere intervenuti efficacemente ed in tempo utile; in proposito si parla di decisioni pubbliche che comportano un trade-off tra economia e salute. Vale la pena qui evidenziare che le principali accuse mosse ai Governi riguardano la scarsa capacità di prevedere e pianificare politiche in un’ottica di lungo periodo e la tempistica, ossia la capacità di agire in tempi utili. Viene dunque considerato un errore di policy[MRP1]  non aver agito prima al fine di prevenire la diffusione del virus o evitare che dilagasse, trasformandosi in una pandemia; una contestazione peraltro rafforzata anche dal ridimensionamento del settore pubblico e della spesa pubblica.

2. L’occasione di rinascita del ruolo dello Stato e delle Organizzazioni internazionali

La crisi sanitaria e la perdita di molte vite umane stanno spingendo a ripensare con maggiore convincimento al ruolo centrale svolto dallo Stato e dalle Organizzazioni internazionali nella fornitura di beni pubblici, anche globali. È necessario guardare a nuove forme di organizzazione istituzionale e, quindi, di governance che siano capaci di affrontare sfide transnazionali, come: la tutela della salute, la povertà, le disuguaglianze e più in generale la sostenibilità nella sua accezione più ampia[1]. In questo momento i Paesi devono lavorare insieme per la creazione del vaccino e la sua conseguente somministrazione a tutte le persone, nel rispetto di principi solidaristici e di aiuto reciproco. L’altra questione prioritaria, che richiede un impegno comune e globale, è il contenimento del fenomeno della disuguaglianza, nella sua accezione più ampia, che a causa della Pandemia risulta in crescente aumento[2].

Già in seguito alle crisi del 2008 e del 2012, il dibattito economico internazionale si era focalizzato su un nuovo ruolo dello Stato e della politica fiscale al fine di stimolare la crescita economica che risultava stagnante. In termini più generali, sono state messe fortemente in discussione le teorie economiche tradizionali e il sistema capitalistico da esse derivante (Stiglitz 2020 e Piketty 2019). Inoltre, i portatori di interesse più influenti e importanti dell’attuale sistema capitalistico, come il gruppo finanziario australiano Macquaire Wealth, il maggiore al mondo nel settore delle infrastrutture, e Black Rock, la più grande società di investimento, ne hanno messo in dubbio la validità. Questa linea di pensiero è sostenuta anche dai rappresentanti della Business Roundtable, l’organizzazione composta dagli amministratori delegati di duecento tra le più importanti imprese americane.

Queste imprese hanno sottoscritto un documento con cui si impegnano ad orientare le loro attività verso una nuova “mission”, focalizzata non solo sui profitti, ma anche sull’adozione di comportamenti responsabili verso l’ambiente, le future generazioni e tutti gli stakeholder. La necessità della revisione dell’attuale sistema capitalistico non è, quindi, solo teorica, ma si hanno anche dei riscontri concreti. Il cambiamento deve andare nella direzione di un perseguimento di principi più di origine etica, che strettamente economica. In altri termini, è importante rimettere al centro della governance del sistema la tutela degli interessi pubblici e collettivi. Ciò chiaramente è strettamente connesso ad un maggior coinvolgimento dello Stato. Si tratta di una sfida ardua, che implica la definizione di un nuovo paradigma di sviluppo sociale ed economico, in uno scenario che resta comunque molto incerto.

La strada è stata tracciata già 5 anni fa, quando sono state sottoscritte le due principali linee di azione su scala mondiale: l’Agenda 2030, firmata da 193 Paesi, nella quale sono ricompresi i 17 obiettivi per lo sviluppo sostenibile (SDGs), declinati in 169 target e la Conferenza sul clima di Parigi (COP21). Questi accordi fissano obiettivi da raggiungere ed impegni da rispettare per creare società sostenibili; obiettivi ed impegni sono stati definiti applicando un approccio integrato e sistemico che si basa sulla partecipazione di tutti gli Stati (Seth, 2016). L’Agenda 2030 e l’Accordo di Parigi si contraddistinguono per aver attribuito un ruolo centrale e prioritario agli investimenti infrastrutturali sostenibili. In particolare, la IDB (2018) rileva che circa il 70% dei 169 target degli SDGs supportano direttamente gli investimenti in infrastrutture sostenibili.

In tale ambito il settore pubblico nella sua accezione più ampia riveste due ruoli importanti. Il primo riguarda il ruolo di policy maker per mezzo del quale definisce la politica economica e, in particolare, quella fiscale.

La “portata” della spesa pubblica per gli investimenti infrastrutturali potrebbe essere considerevole e da qui le scelte sulle tipologie di infrastrutture da implementare diventa cruciale.

Gli investimenti pubblici nel settore sanitario, dei trasporti e di gestione delle risorse idriche, della gestione e smaltimento dei rifiuti, della mobilità (soprattutto nelle grandi città) e delle fonti rinnovabili sono allo stato attuale di estrema importanza ed ancora più necessari rispetto al passato.

Il secondo concerne il ruolo che lo Stato, in tutti i suoi livelli e laddove legittimato, esercita per la messa a punto del percorso ottimale da seguire verso sistemi sostenibili, attraverso la definizione di strategie, piani e programmi efficaci e di un quadro regolatorio chiaro e favorevole anche agli investitori privati.

Questo tipo di ruolo presuppone un’adeguata capacità istituzionale e programmatoria del settore pubblico. Occorre, poi, che le politiche definite siano integrate e coerenti tra di loro, sia su scala nazionale sia internazionale. L’integrazione e la coerenza delle politiche sono elementi cruciali nell’ambito di un percorso di sviluppo sostenibile e sono fortemente raccomandati dalle Istituzioni (OECD 2019 e Commissione Europea 2020).

Le infrastrutture sostenibili, in qualità di spesa pubblica per investimenti, oltre a determinare effetti netti positivi sull’economia (c.d. effetto moltiplicatore), ampiamente dimostrati da una robusta letteratura economica e empirica[3], posseggono anche altre caratteristiche che producono ulteriori benefici (tangibili e intangibili) sui sistemi economici.

Questo tipo di investimenti aiuta a creare nuove attività economiche e, quindi, percorsi di crescita alternativi che derivano da collegamenti ex-novo tra i settori e sono la conseguenza di effetti di scala e di rete prodotti da queste interconnessioni. Ad esempio, le reti infrastrutturali integrate – come quelle di trasporto, energetiche e di telecomunicazioni – favorendo l’interconnessione e l’interoperabilità delle reti nazionali non solo possono ridurre in modo significativo i costi commerciali ed aumentare l’accesso a nuovi mercati, ma possono favorire la creazione di nuove opportunità in altri settori dell’economia.

Tali effetti positivi si producono perché le infrastrutture sostenibili resistono a situazioni di crisi e, più in generale, possono adeguarsi ai cambiamenti.

Questa loro caratteristica definita “resilienza” consente, quindi, di salvaguardare i processi di sviluppo perché preserva i tre pilastri della sostenibilità: ambientale, economica e sociale (Bhattacharya et al 2016). Inoltre, nell’attuale contesto di bassi tassi di interesse reale, investire in infrastrutture sostenibili rappresenta un’opportunità unica legata alla possibilità di coniugare lo sviluppo sostenibile con investimenti convenienti. Ciò è stato affermato, in termini più generali, già nel 2014 dal Fondo Monetario Internazionale che, dati i bassi tassi di interesse reale, ha definito gli investimenti infrastrutturali come un caso concreto dell’espressione “pasti gratis”.

La natura globale e la profondità della crisi attuale suggerisce, quindi, la necessità ma anche l’opportunità per i policy maker di avviare un ampio programma di spesa pubblica globale, focalizzato sulla realizzazione di infrastrutture sostenibili e sulla fornitura di alcuni beni pubblici, come l’assistenza sanitaria e la salvaguardia dell’ambiente.

Chiaramente per realizzare questo vasto programma di spesa sono necessari uno sviluppo istituzionale adeguato – che deve trarre origine da un cambiamento radicale all’interno delle istituzioni per quanto riguarda le fasi di pianificazione, programmazione, realizzazione e monitoraggio degli investimenti – in linea con un nuovo paradigma di sviluppo della spesa infrastrutturale – ma anche la mobilitazione di un’enorme quantità di risorse private[4]  e di ulteriori aiuti pubblici allo sviluppo.

Tutto questo comporta, inoltre, un rafforzamento del multilateralismo tra i Paesi che, però, in seguito a questa crisi sanitaria, sembra essere stato, almeno in parte, compromesso. Si pensi, per esempio, allo scetticismo di alcuni Paesi membri dell’UE nella fase di definizione di una politica europea comune per fronteggiare l’attuale crisi sanitaria ed economica, da cui è derivata un’attribuzione di risorse (nella sostanza quelle messe a disposizione dal Next Generation EU e dal SURE) ai Paesi maggiormente colpiti, a prescindere dalle loro condizioni economiche e di finanza pubblica.

Il cambiamento da intraprendere prevede una trasformazione profonda sia sul piano intellettuale e teorico sia sul piano più operativo, ossia quello istituzionale, privato e della società civile. Le Istituzioni (sovranazionali, nazionali e locali) sono attori principali per quanto riguarda il governo e la guida di una effettiva transizione delle moderne società verso sistemi sostenibili.

Al riguardo, sono stati proposti approcci di policy omnicomprensivi su come i processi di transizione verso società sostenibili potrebbero essere modulati in un contesto di politica pubblica. In proposito Giovannini (2018) propone un modello teorico partendo dalla considerazione che il Pianeta è un “sistema chiuso” e vi inserisce gli Obiettivi dello Sviluppo Sostenibile.

Questi ultimi diventano le fondamenta per definire una strategia in grado di migliorare il funzionamento del sistema e aumentare il benessere della società.

La visione integrata proposta con questo modello serve a valutare se, a fronte di una perturbazione, il sistema debba essere riportato alle condizioni antecedenti ad essa, ove coerenti con i principi dello sviluppo sostenibile, o se convenga cogliere l’opportunità originata dall’instabilità sopravvenuta, per accelerare la transizione verso un nuovo stato di equilibrio.

La seconda alternativa trae ispirazione dal concetto di “resilienza trasformativa”, cioè dalla possibilità di sfruttare l’instabilità generata dalle perturbazioni per compiere “balzi in avanti”.

In questo modello, le politiche pubbliche sono classificate in cinque categorie: i) misure di “prevenzione”, mirate a ridurre l’incidenza e le dimensioni degli shock, e nella migliore delle ipotesi, a prevenirle del tutto; ii) misure di “preparazione”, mirate a creare contingenze per affrontare al meglio le crisi che non possono essere prevenute; iii) misure di “protezione”, che devono mitigare gli effetti di shock in atto; iv) misure di “promozione”, che servono ad accrescere la capacità trasformativa e la flessibilità necessarie per affrontare shock violenti e prolungati; v) misure di “trasformazione”, per cambiare il sistema mettendolo in grado di affrontare le sfide future. I più recenti documenti di policy della Commissione Europea recepiscono il concetto di resilienza trasformativa, più in generale, supportano politiche che rendano l’Europa più resiliente (Joint Research Centre (CE) 2020 e Commissione Europea 2020)

3. Il cambiamento in atto nella Pubblica Amministrazione italiana: alcune considerazioni sul Decreto Legge semplificazioni

Tra i provvedimenti adottati dal Governo per affrontare la grave crisi economica causata dalla Pandemia, c’è il decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, recante “Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale”. L’intento è quello di accelerare i tempi degli investimenti pubblici per far ripartire l’attività delle imprese e rilanciare l’economia gravemente depressa dalla Pandemia. In questo contesto, la PA italiana non può chiamarsi fuori ed esimersi dall’intervenire sull’organizzazione interna e sulle relative procedure.

Il testo del decreto Semplificazioni: i) interviene sul procedimento amministrativo semplificandolo e velocizzandolo, ii) cerca di risolvere l’ostacolo frapposto dalla c.d. burocrazia difensiva, infondendo un maggior “coraggio” alla stessa nell’adozione delle decisioni, iii) rende più rapidi gli adempimenti burocratici, iv) digitalizza la Pubblica Amministrazione, v) accelera gli interventi infrastrutturali e più in generale gli investimenti pubblici anche attraverso il rafforzamento dei sistemi di monitoraggio, al fine di garantire la trasparenza dell’azione amministrativa, vi) sostiene la green economy e l’attività di impresa in generale.

Il tema della semplificazione delle procedure amministrative, invero, viene strettamente legato ai comportamenti inerti o omissivi dei funzionari pubblici che alimentano le membra della “burocrazia difensiva”, la quale si caratterizza per la scarsa propensione all’innovazione e soprattutto alla decisione, perché spaventata dal rischio in cui potrebbe incorrere per responsabilità erariale (disciplinata dalla legge n. 20 del 1994) e per abuso d’ufficio (art. 323 del codice penale).

Una duplice soluzione per la responsabilità erariale è in prima battuta individuata dall’articolo 21 del decreto: i) con l’introduzione, al primo comma, della “prova del dolo” laddove si dispone che: “La prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso”, con ciò escludendo la responsabilità erariale del funzionario pubblico per colpa grave, laddove non sia dimostrabile la volontà consapevole; ii) con la limitazione, al secondo comma, della responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti per l’azione di responsabilità, ai soli casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente sia stata compiuta con dolo, con riguardo ai fatti commessi dal 17 luglio 2020 (data di entrata in vigore del decreto-legge) al 31 dicembre 2021.

Questa limitazione di responsabilità si applica ai danni cagionati dalle sole condotte attive (provvedimenti), mentre nel caso di danni cagionati da omissione o inerzia il soggetto agente continuerà a risponderne sia a titolo di dolo sia di colpa grave.

Sul versante dell’abuso di ufficio, l’art. 23 del medesimo decreto-legge incide sull’articolo 323 del codice penale. Prima di questo decreto l’abuso di ufficio interveniva nel caso in cui un incaricato di pubblico servizio “in violazione di norme di legge o di regolamento, (…) intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri un danno ingiusto”. Ora l’abuso d’ufficio interviene solo se l’azione si attua “in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità”. Con ciò si limita l’abuso penalmente rilevante alla violazione di specifiche ed espresse regole di condotta dettate da leggi e non anche alla violazione di principi generali o di norme regolamentari, con il fine di tutelare maggiormente la discrezionalità di chi assume decisioni.

In sintesi, gli articoli menzionati prevedono, come misure di contrasto alla burocrazia difensiva e incentivo all’azione del funzionario pubblico, l’abolizione della colpa grave e l’innalzamento della soglia di responsabilità al dolo.

Ad avviso di chi scrive, è necessario individuare una soluzione di carattere permanente, anche perché si tratta di una problematica che persiste da lungo tempo. Peraltro, la distinzione tra attività commissiva e quella omissiva (per la quale rimane la colpa grave) in concreto è assai difficile, dal momento che una condotta si potrebbe connotare per momenti commissivi e omissivi.

In questo ambito, una strada percorribile potrebbe essere quella di “legare a doppio filo” quanto previsto dagli articoli 21 e 23, con la semplificazione introdotta dall’art. 41 del medesimo Decreto, che interviene per rafforzare il Sistema di monitoraggio degli investimenti pubblici, anche per garantire la trasparenza e la correttezza dell’azione amministrativa.

La posta in gioco è rappresentata dalla qualità della programmazione economica, che costituisce lo snodo cruciale per riorientare l’azione di Governo, e dalla creazione di un contesto amministrativo in grado di rilanciare concretamente ed in modo vigoroso gli investimenti pubblici. L’economia italiana, dotata di scarse risorse a disposizione, dati i vincoli di bilancio e il tasso di indebitamento elevato, nel contesto attuale, reso ancora più fragile dalla crisi, deve puntare alla spesa per investimenti, l’unica in grado di dare la tanto attesa “scossa” al PIL e consentire la ripresa dell’economia.

Il monitoraggio degli investimenti pubblici consente di tracciare il passaggio di ogni singolo intervento di spesa nelle diverse fasi (consecutive) che caratterizzano la realizzazione di un’opera pubblica (dalla progettazione alla messa in esercizio dell’opera).

La pubblica amministrazione, dunque, potenziando il monitoraggio (anche attraverso l’interoperabilità delle banche dati), potrebbe disporre di quadri informativi robusti e attendibili sullo stato di attuazione dei singoli interventi, ricompresi in specifici programmi di spesa pubblica. Da qui si potrebbe addivenire anche alla costruzione di indicatori, al fine di individuare le stazioni appaltanti con le migliori e peggiori performance in termini di capacità realizzativa e dichiarativa. In particolare, questi ultimi indicatori risultano importanti in considerazione del fatto che esiste in capo alle stazioni appaltanti un obbligo dichiarativo sui progetti, che potrebbe non essere adempiuto correttamente e/o solo parzialmente.

Vale la pena ricordare che solo grazie ad un corretto adempimento dichiarativo è possibile monitorare efficacemente i progetti e, conseguentemente, costruire indicatori di performance di qualsiasi genere. Inoltre, la definizione di indicatori di capacità realizzativa, che in sostanza guardano ai tempi di realizzazione delle opere pubbliche (questione molto sensibile e di estremo interesse), permetterebbe di formulare giudizi attendibili su quanto velocemente vengono spese le risorse stanziate.

Con un sistema di questo tipo è possibile pensare anche a meccanismi ponderati di definanziamento di alcuni progetti e all’allocazione dei fondi su altre opere di più facile realizzabilità. Inoltre, la costruzione di indicatori attendibili e diversamente articolati in base al settore di attività, al territorio di realizzazione, o ad altre variabili, potrebbe indurre anche ad elaborare meccanismi “automatici” di esonero della responsabilità dei funzionari pubblici che abbiano adottato comportamenti virtuosi nel rispetto dei tempi previsti, contrastando in tal modo la burocrazia difensiva.

Infine, nell’attuale contesto, il rafforzamento del monitoraggio attuativo è cruciale per usufruire delle risorse del Recovery Fund messe a disposizione dall’Unione Europea, che saranno destinate a finanziare il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). All’interno del PNRR un ruolo decisivo verrà svolto dagli investimenti pubblici, i quali saranno significativamente aumentati con l’obiettivo di riportarli a livelli superiori sia a quelli precedenti la crisi del 2008 sia alla media europea. 

4. Conclusioni

La crisi che stiamo vivendo sta colpendo tutti Paesi, con conseguenti ripercussioni economiche e sociali che investono tutte le popolazioni.

Si tratta di una crisi globale e pertanto va affrontata su scala globale, seguendo i principi dettati dall’Agenda 2030, attraverso un rafforzamento della cooperazione tra le Istituzioni nazionali e internazionali e il coordinamento delle politiche.

L’attuale situazione può essere vista anche come una grande opportunità per cambiare il paradigma di sviluppo economico e, quindi, per effettuare una radicale trasformazione dei modelli di produzione e consumo in un’ottica sostenibile.

Le risorse economiche che saranno messe a disposizione dai Governi nazionali e sovranazionali, se ben allocate, potranno consentire il c.d. “balzo in avanti” su un sentiero di sviluppo sostenibile.

Ciò implica un cambiamento profondo che deve riguardare, in primo luogo, i principi teorici alla base del funzionamento dei sistemi economico e sociali e le Istituzioni (sovranazionali, nazionali e locali), in qualità di attori principali per quanto riguarda il governo e la guida di una effettiva transizione verso sistemi sostenibili.

Per essere all’altezza della sfida, il cambiamento istituzionale deve partire dall’interno e deve riguardare la cultura organizzativa.

Questo consentirà il necessario accrescimento delle capacità istituzionali necessarie per favorire proposte alle Autorità politiche sia in ordine alla definizione, coordinamento e coerenza delle politiche in un’ottica di lungo periodo, che ai fini di un’efficace programmazione e allocazione delle risorse.

In questo ambito, un ruolo determinante potrebbe essere giocato dalla spesa infrastrutturale sostenibile, che può essere il volano per raggiungere sentieri di crescita e sviluppo sostenibili, così come tracciati dall’Agenda 2030 con i suoi 17 Obiettivi di Sviluppo e 179 target.

Sul versante nazionale, gli interventi normativi previsti dal Decreto Semplificazioni e qui discussi, intendono, per l’appunto, perseguire una trasformazione sul piano della cultura organizzativa, utilizzando strumenti importanti, soprattutto in questo momento storico, come il monitoraggio degli interventi che risulta essenziale per l’attribuzione di risorse nazionali ed europee e per la loro corretta allocazione su programmi, progetti e iniziative sostenibili.

Al riguardo, il recente Rapporto ASviS (2020), esaminando i provvedimenti varati dal Governo nell’ultimo anno in seguito al Coronavirus ed utilizzando le categorie della “resilienza trasformativa”, classifica gli interventi previsti dal Decreto Semplificazioni per il 51% come trasformativi, per il 17% di promozione, per il 17% di protezione, per il 13% di preparazione e per il 2% di prevenzione.

In altre parole, le misure in esso previste sono nella maggioranza rivolte a creare nel nostro Paese una “resilienza trasformativa”, al fine di porre le basi per un futuro più sostenibile.

Risulta, altresì, che rispetto agli altri Provvedimenti (“Cura Italia”, “Liquidità”, “Rilancio” e “Agosto”), il Decreto Semplificazioni prevede il maggior numero di interventi di tipo trasformativo.

In linea con le più recenti iniziative volte a rafforzare il perseguimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile a livello nazionale, inoltre, l’articolo 1-bis del Decreto legge n. 111 del 2019, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 141 del 2018 (c.d. Decreto clima), a decorrere dal 1° gennaio 2021, ha trasformato il Comitato interministeriale per la programmazione economica in Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile (CIPESS), intendendo, in tal modo, consolidare il coordinamento delle politiche pubbliche in materia.

L’iniziativa si affianca a quella, già avviata, volta a includere nel processo di definizione delle politiche economiche nazionali la promozione del benessere equo e sostenibile (BES), i cui indicatori sono stati progressivamente introdotti nel nostro ordinamento a partire dalla legge 4 agosto 2016, n. 163.

D’altra parte, il CIPE era già intervenuto, con apposita delibera (la n. 108 del  22 dicembre 2017), in relazione agli impegni sottoscritti dall’Italia per l’Agenda ONU 2030, per approvare la “Strategia Nazionale per lo sviluppo sostenibile” (SNSvS)[5], in attuazione dell’articolo 34, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, che stabilisce che il Governo, con apposita delibera del CIPE, su   proposta  del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del  mare, provveda, con cadenza almeno triennale, all’aggiornamento della Strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile.

Di recente, inoltre, a marzo 2020 è stata presentata in CIPE dal Sottosegretario all’Ambiente un’informativa sullo stato di attuazione della Strategia Nazionale sullo Sviluppo Sostenibile 2019.

Che il CIPESS costituisca la sede istituzionale adeguata per realizzare il coordinamento per il perseguimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile lo si è visto, d’altra parte, attraverso l’emanazione della recentissima delibera n. 55 del 29 settembre 2020, con la quale sono stati  approvati gli indirizzi per l’anno 2020 in materia di rilascio di garanzie per progetti o iniziative riguardanti il Green New Deal, in applicazione di quanto previsto dall’art. 64 del Decreto Semplificazioni.

Con tale delibera il Ministro dell’Economia e delle Finanze è stato autorizzato ad intervenire attraverso la concessione di una o più garanzie, a titolo oneroso, al fine di sostenere programmi specifici di investimento e operazioni, anche in partenariato pubblico privato (PPP) o realizzati con l’intervento di università e organismi privati di ricerca, finalizzati a realizzare progetti economicamente sostenibili e che abbiano come obiettivo la decarbonizzazione dell’economia, l’economia circolare, il supporto all’imprenditoria giovanile e femminile, la riduzione dell’uso della plastica e la sostituzione della plastica con materiali alternativi, la rigenerazione urbana, il turismo sostenibile, l’adattamento e la mitigazione dei rischi sul territorio derivanti dal cambiamento climatico e, in generale, programmi di investimento e progetti a carattere innovativo e ad elevata sostenibilità ambientale tenendo conto anche degli impatti sociali.

In CIPE è stato dunque compiuto il primo passo, in anticipo sui tempi previsti per la trasformazione in CIPESS, per finanziare gli investimenti orientati allo sviluppo sostenibile, coniugando le esigenze di applicazione delle normative tecniche di stampo comunitario sulla tassonomia degli investimenti green, con quelle di bancabilità degli stessi.

La normativa che si è succeduta nel tempo testimonia, senza dubbio, l’emergere della necessità di istituire un punto di raccordo istituzionale tra Presidente del Consiglio dei Ministri e Ministri che incanali in maniera coerente e integrata le iniziative in materia di sviluppo sostenibile: l’introduzione nell’ordinamento del CIPESS va in questa direzione, considerata la duplice esigenza di individuare le priorità dell’azione governativa e assicurare la coerenza delle politiche settoriali ai principi e agli obiettivi concordati e agli impegni assunti in sede internazionale e europea.

In sintesi, può senz’altro affermarsi che l’esplosione della crisi pandemica ha accelerato la necessità di mettere meglio a fuoco obiettivi e scelte immediate e di medio periodo per conseguire concreti risultati sul piano della lotta al riscaldamento globale e alla riduzione delle emissioni volti, più in generale, alla costruzione di un nuovo modello di crescita basato sull’economia circolare e la sostenibilità.

Forse è ancora troppo presto per parlare di una vittoria del principio della massimizzazione del benessere collettivo su quello del profitto individuale.

Quello che è certo è che le spinte ad orientare gli investimenti pubblici verso la sostenibilità implicano il richiamo ad una dimensione più equa dell’economia, che non accresca le disuguaglianze sociali ma, anzi, sia in grado di ridurle.

D’altra parte, la lezione che ci impartisce il virus con modalità severe è proprio questa: nessuno si salva da solo. Solo se ciascuno si sente responsabile della salute dell’altro e adotta comportamenti virtuosi, si può fermare il contagio.

Ovvero, tentando un sillogismo, solo se si orienta l’economia verso investimenti sostenibili, si conseguono effetti duraturi coniugando l’incremento del PIL con il miglioramento del benessere della società.

Bibliografia

• Alleanza Italiana per lo Sviluppo Sostenibile (2020), L’Italia e gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile, Rapporto ASviS 2020.
• Bhattacharya A., Meltzer J.P., Oppenheim J., Qureshi Z. e Stern L.N., 2016. Delivering on Sustainable Infrastructure for Better Development and Better Climate. Global Economy and Development, Brookings.
• Bruni L. (2011), “Il significato del limite nell’economia dei beni comuni”, Sophia – Ricerche sui fondamenti e la correlazione dei saperi 2011-2, III, pp. 212-225.
• Commissione Europea (2020), 2020 Strategic Foresight Report – Charting the course towards a more resilient Europe
• Giovannini E. (2018), L’utopia sostenibile. Editore Laterza
• Inter-American Development Bank (IDB), (2018), What is Sustainable Infrastructure? A Framework to Guide Sustainability Across the Project Cycle. Technical Note, 1388.
• International Monetary Fund, 2014. Is It Time for an Infrastructure Push? The Macroeconomic Effects of Public Investment. World Economic Outlook, Legacies, Clouds, incertainties, Ch 3: 75-114, ed. by Abdul Abiad and others, October 2014.
• Joint Research Centre (European Commission) (2020), Time for transformative resilience: the COVID-19 emergency
• Kaul, I., Grunberg I. e Stern M.A. (1999), Global public goods: international cooperation in the 21^st century. Oxford University Press
• Knight F. (1971), Risk Uncertainty and Profit, Chicago, Chicago University Press (prima ed. 1921).
• OECD (2019) Recommendation of the Council on OECD Legal Instruments Policy Coherence for Sustainable Development
• Pierleoni M.R. (2019), La sfida della sostenibilità: il ruolo delle Istituzioni e la spesa infrastrutturale sostenibile, in Rivista Verde Ambiente n. 4, 5 e 6. 
• Piketty T. (2019), Capital and Ideology. Harvard University Press
• Scandizzo P.L. e Pierleoni M.R. (2020), Short and Long-run Effects of Public Investment: Theoretical Premises and Empirical Evidence, Theoretical Economics Letters (ISSN 2162-2078), vol. 10, 4.
• Seth, N. (2016) Linking SDG Ambitions with COP21: Q&A with Nikhil Seth. The Independent Commission on Multilateralism.
• Stiglitz J. (2020), Popolo, potere e profitti. Un capitalismo progressista in un’epoca di malcontento. Einaudi.
• United Nations (2020), The Sustainable Development Goals Report 2020.

[1]Il significato di “sostenibilità” implica un’analisi congiunta e interconnessa delle definizioni ad essa attribuita dalle scienze sociali e naturali. Si tratta di un concetto che ha una natura multidimensionale e ciascuna dimensione mira al perseguimento di obiettivi specifici: i) economici (di equità, crescita ed efficienza), ii) ecologici (di integrità ecosistemica, capacità di carico, biodiversità e resilienza) e iii) sociali (partecipazione, mobilità sociale, coesione sociale, identità culturale e sviluppo istituzionale). Il concetto è poi caratterizzato da un dinamismo perché muta di pari passo ai sistemi economici sociali e culturali ai quali esso si riferisce (Pierleoni, 2019).

[2]Il recente rapporto delle Nazioni Unite evidenzia sia una tendenza in aumento delle disuguaglianze, la cui riduzione rappresenta, invece, un obiettivo di sviluppo sostenibile, sia un peggioramento su scala mondiale di tutti gli altri obiettivi di sviluppo sostenibile (Rapporto Nazioni Unite 2020).  

[3] Per una review della letteratura economica ed empirica sugli effetti di breve e di lungo periodo della spesa pubblica per investimenti si veda: Scandizzo e Pierleoni (2020).

[4] In questo ambito l’OCSE sta ricoprendo un ruolo chiave nel promuovere nuovi strumenti e approcci, come quelli della finanza mista, degli investimenti ad impatto sociale e la finanza verde.

[5] Si tratta di un documento programmatico strutturato in cinque aree, le cinque “P”: Persone, Pianeta, Prosperità, Pace e Partnership. Ogni area si compone di un sistema di scelte strategiche declinate in obiettivi strategici nazionali, specifici per la realtà italiana e complementari ai 169 target dell’Agenda 2030.

 [MRP1]Credo manchi qualcosa  perché la frase non gira bene