Il Pnrr può dare «impulso agli investimenti e al rilancio dell’economia», ma «non sarà una bacchetta magica». A sottolinearlo è il Marcello Clarich, ordinario di Diritto amministrativo Sapienza Università di Roma. «La riscrittura del Codice dei contratti pubblici all’insegna della semplificazione sta generando molte attese. Essa è prevista dal Pnrr ed è oggetto di un disegno di legge di delega all’esame del Parlamento. Lo stesso presidente del Consiglio dei ministri, Mario Draghi, nel corso della cerimonia di insediamento del nuovo presidente del Consiglio di Stato, Franco Frattini, tenutasi la scorsa settimana ha sottolineato l’importanza di questa riforma. Ha anche confermato l’intenzione di affidare allo stesso Consiglio di Stato il compito di redigere il nuovo Codice, una volta approvata nei prossimi mesi la delega legislativa».
«Il supremo giudice amministrativo, sul quale grava il peso del contenzioso in materia, conosce i problemi più ricorrenti e ha la capacità tecnica di elaborare soluzioni normative adeguate. Un criterio per il riordino, che lo stesso Frattini ha ricordato nella sua relazione di insediamento, è il cosiddetto divieto di gold plating: non bisogna imporre alle imprese che partecipano alle gare oneri e adempimenti ulteriori rispetto a quelli previsti dalle direttive europee» scrive il professore su Milano Finanza.
«Alcuni Paesi, come il Regno Unito prima della Brexit, si sono limitati a recepire le direttive del 2014 senza alcuna aggiunta. Il Codice degli appalti del 2016 è invece infarcito di regole e formalismi ulteriori. Questi ultimi sarebbero stati aggravati da un corposo regolamento attuativo che stava per essere approvato prima della pandemia. Peraltro, esistono alcune specificità italiane come il rischio di infiltrazioni mafiose e di corruzione e dunque le procedure di appalto richiedono presidi specifici. Inoltre, la spinta all’iper-regolazione proviene sia dalle pubbliche amministrazioni sia dalle imprese».
«Le prime richiedono regole minute vincolanti che non lascino ai funzionari spazi di discrezionalità, con conseguente assunzione di responsabilità della scelta. Le seconde non si fidano delle amministrazioni e temono che la discrezionalità possa degenerare in favoritismi. Insomma, non sarà facile sbrogliare una matassa normativa resa ancor più confusa e ingarbugliata dalle numerose micromodifiche apportate all’attuale Codice del 2016. Sarà difficile contemperare tutte le esigenze. Né si può pensare di andare aventi a furia di deroghe, di deroghe delle deroghe, di norme transitorie come quelle introdotte dal decreto “Sblocca cantieri” del 2019 e dai decreti-legge della fase Covid. Ma riordinare e semplificare le procedure previste dal Codice non basta».
Continua Clarich: «Occorre infatti risolvere almeno due problemi: il numero eccessivo delle stazioni appaltanti; la scarsa capacità tecnica e giuridica di chi gestisce le procedure di gara. Le stazioni appaltanti abilitate sono circa 32.000, un numero esorbitante. Vero è che per i grandi appalti le centrali di committenza, come la Consip, aggiudicano contratti quadro con una o più imprese fornitrici alle quali le singole amministrazioni inviano poi gli ordinativi dei beni o servizi a seconda delle necessità. Il tutto con risparmi di spesa e miglior qualità delle commesse. La frammentazione delle stazioni appaltanti, spesso prive delle professionalità necessarie, rende invece inefficiente la gestione delle gare. Il Codice dei contratti pubblici prevede un sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti al fine di limitarne il numero».
«Ma il sistema non è mai decollato sia per la complessità della procedura di valutazione, sia per la scarsa disponibilità degli enti interessati a rinunciare a gestire in proprio le commesse. Una riforma strutturale deve prendere di petto la questione. Quanto alla “capacità amministrativa” nel condurre le procedure, dalla stesura dei bandi all’aggiudicazione, occorre dotare le stazioni appaltanti di personale competente, motivato e onesto. Uno studio recente della Fondazione Etica ha assegnato un rating alla capacità amministrativa dei comuni capoluogo italiani, misurata su alcuni indicatori. Ai primi posti figurano solo comuni del centro-nord (con Reggio Emilia e Prato ai primi due posti), agli ultimi comuni soprattutto del sud (con Agrigento all’ultimo posto)» prosegue il professore.
«Il quadro è comunque a macchia di leopardo. Ma c’è dunque molto da fare su questo versante davvero cruciale. Infatti, molti intoppi nella gestione e negli esiti delle procedure di gara, con strascichi di contenzioso, dipendono non tanto da interpretazioni errate del Codice, quanto da errori compiuti a valle: bandi confusi o con clausole illegittime, verbali contraddittori, giudizi sulle offerte mal motivati, ecc… In definitiva, ben venga un nuovo Codice all’insegna della semplificazione. Ma l’operazione rilancio degli investimenti con i fondi del Pnrr richiede una strategia a 360 gradi» conclude.
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