Dopo 200 giorni da quando è nata la piattaforma digitale www.ripartelitalia.it e il relativo think tank magazine, l’Osservatorio Riparte l’Italia ha deciso di mettere insieme le idee e i suggerimenti di oltre 500 esponenti della società civile e di elaborare, sulla scia di tali considerazioni, 100 proposte per l’Italia, raccolte in un unico paper.

Vi proponiamo le nostre proposte divise per argomenti, in modo che sia più facile navigarle, consultarle e approfondirle, corredando le singole proposte con il testo del capitolo di riferimento presente nel Paper, scaricabile qui.

Le Sei Proposte per la Pubblica Amministrazione presentate dall’Osservatorio Riparte l’Italia:

1. Semplificare le norme che regolano l’attività della p.a. nel confronto con cittadini e imprese
2. Implementare la velocità di risposta della p.a. in un’ottica di alleanza con il sistema imprenditoriale
3. Procedere a una razionalizzazione del sistema tributario codificando e coordinando la normativa
4. Puntare sull’irretrattabilità delle decisioni
5. Creare meccanismi di responsabilizzazione, mediante la mappatura preventiva degli obiettivi da conseguire e l’identificazione dei soggetti chiamati a realizzarli
6. Privilegiare la formazione dei dipendenti pubblici, con particolare riferimento al profilo della digitalizzazione

Un’Italia che voglia prendere lo slancio necessario a superare la crisi indotta dall’emergenza sanitaria abbisogna di una riforma incisiva della sua pubblica amministrazione, intesa sia in senso soggettivo, come insieme degli apparati – nei loro concreti moduli organizzativi – che concorrono alla cura degli interessi pubblici, sia oggettivo, con riferimento, cioè, al modus con cui l’attività di cura stessa viene svolta, alla stregua delle norme giuridiche che vi presiedono.

Il Presidente del Consiglio, Giuseppe Conte, durante la conferenza stampa di presentazione del Decreto Rilancio (nel maggio 2020) aveva espresso la necessità di alleggerire la burocrazia per far sì che le misure adottate in aiuto dei lavoratori, famiglie e imprese, vengano erogati nel minor tempo possibile (20 maggio 2020).

«Semplificare è difficile, consentitemi il paradosso», ricorda il Ministro per la P.A. Fabiana Dadone. «Il decreto Semplificazioni ha rappresentato un primo passo rilevante, ma naturalmente non basta. La semplificazione è una pratica certosina, faticosa, quotidiana che si fa agendo con il bisturi sulle singole procedure. Ecco perché, sempre attraverso il decreto Semplificazioni, abbiamo previsto l’Agenda per la semplificazione 2020-2023 che prevede un dialogo e una collaborazione stretta con tutti i livelli di governo e con gli stakeholder di settore» (5 novembre 2020).

È in effetti diffusamente avvertita – da molto tempo per vero, ma oggi, nel contesto della crisi, ancor di più – l’urgenza di un quadro regolatorio chiaro e di un’amministrazione veloce e reattiva. «Serve – la voce è quella di Roberto Capobianco, Presidente di Conflavoro – semplificare la vita di imprese e famiglie con velocità di risposta prima di tutto, non possiamo attendere decreti attuativi e circolari Inps per mesi» (31 maggio 2020).

Per il Presidente della Piccola Industria di Confindustria, Carlo Robiglio, intervenuto al Forum P.A. 2020 «senza una pubblica amministrazione che funzioni al meglio, manca la competitività nel Paese… abbiamo un sistema imprenditoriale molto forte, siamo il secondo Paese manifatturiero europeo e uno dei primi a livello mondiale: per mantenere questa posizione dobbiamo poter contare su una P.A. che concepisca il proprio mestiere come un vantaggio competitivo ed economico. Dobbiamo puntare su un grande patto sociale tra Stato e imprese» (11 luglio 2020).

Un sondaggio realizzato nei primi di giugno del 2020, con metodologia mista CATI/CAWI, su un campione di 1.000 casi rappresentativi della popolazione italiana maggiorenne, ha rivelato che quasi un italiano su tre, infatti, teme tempi lunghi per la distribuzione delle sovvenzioni che potrebbero giungere dall’implementazione del cd. Recovery Fund (22 giugno 2020).

A riprendere la questione del celere ed efficiente impiego delle risorse provenienti dall’Unione Europea è pure il segretario generale della Uil, Pierpaolo Bombardieri, in occasione del consiglio federale (luglio 2020) della Uil Calabria sul tema «Dall’emergenza alla ripartenza. Mettere in moto il Sud per far muovere l’Italia»: «Martin Luther King diceva che fa più impressione il silenzio dei giusti che il rumore di chi si trova in difficoltà. Noi dobbiamo sollecitare i nostri concittadini e le nostre concittadine a rivendicare attenzione e scelte: un esempio per tutti, non possiamo più tollerare che i soldi che arrivano dall’Europa non siano più utilizzati» (21 luglio 2020).

«Per ripartire davvero serve una semplificazione strategica del Paese», secondo Pierluigi Stefanini, presidente del gruppo Unipol e dell’Assemblea Asvis, l’Alleanza italiana per lo sviluppo sostenibile (30 giugno 2020).

Nell’ottica dell’efficienza e della semplificazione dell’attività amministrativa sarà cruciale la messa a punto del lavoro agile. Ne è persuaso Marco Villani, ad avviso del quale: «lo smart-working deve spogliarsi dei panni di massivo ripiego straordinario dovuto all’emergenza ed assumere vesti strutturali nell’ambito di una rivoluzione organizzativa e culturale che – sviluppandosi dal basso – esalti prestazioni, raggiungimento degli obiettivi e gratificazione del lavoratore. Sul piano organizzativo le amministrazioni potranno contare su risorse destinate all’acquisto di dispositivi, software, servizi dedicati e dovranno approvare percorsi formativi in ambito telematico ed informatico avendo ben presenti le difficoltà a “digitalizzare” degli ultra cinquantenni.

Spetterà alla dirigenza far atterrare la modernizzazione delle soluzioni digitali entro il Piano organizzativo del lavoro agile (POLA) previsto nell’art. 263 del decreto legge n. 34 dello scorso 19 maggio (semplificazioni), consentendo, come dice il legislatore, di erogare i servizi “con regolarità, continuità, efficienza, nonché nel rigoroso rispetto delle tempistiche previste dalla normativa vigente”.

In questo panorama intermittente un esempio di efficienza amministrativa è dato dalla Corte dei conti, ove la completa dematerializzazione dei dati ha consentito al personale di passare in modalità smart working in meno di 48 ore nel pieno della pandemia, senza compromettere le attività. Questo è stato possibile a seguito dell’adozione manageriale di un approccio “cloud first”, diventato poi standard raccomandato dal Piano Triennale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione. Con il trasferimento su “cloud” la Corte dei conti si conferma all’avanguardia nella transizione digitale della P.A. e porta le attività del controllo nel terzo millennio.

Il caso della Corte dei conti è un esempio incoraggiante nel panorama attuale e dimostra l’importanza dell’adozione piena di una cultura manageriale a livello politico e amministrativo, perché solo la modernizzazione del comparto pubblico potrà stimolare una reale ripresa economica e sociale dell’intero Paese» (10 novembre 2020).

Riflettendo sul ruolo che la pubblica amministrazione è chiamata a rivestire nell’ambito del processo di ripartenza del Paese, Luigi Balestra rileva che «La drammaticità della situazione che stiamo vivendo impone a tutti, nessuno escluso, di rivitalizzare un concetto fondamentale allorquando si venga chiamati a svolgere un munus pubblico, vale a dire a coltivare e a tutelare interessi che sono di pertinenza di altri, segnatamente dell’intera collettività. È il concetto di funzione, il quale evoca, per l’appunto, un soggetto che si pone in posizione servente rispetto alla cura di interessi altrui. Bisogna recuperare questa idea di funzione, la quale deve essere allo stesso momento motivo di orgoglio, perché tutti quanti insieme, alla stregua di un canone fondato sull’idea di comunità partecipativa, si possa essere protagonisti di un processo di ripartenza.

Per far ciò sarà importante puntare sulla responsabilizzazione; concetto diverso da quello di responsabilità. Il che dovrà avvenire attraverso la mappatura ragionata degli obiettivi da conseguire, nonché mediante l’identificazione delle persone chiamate a realizzare tali obiettivi. Tutto ciò implica la creazione di un rapporto anche di alleanza tra i dirigenti e tutti coloro i quali si collocano alle loro dipendenze in una prospettiva di efficiente funzionamento dell’apparato complessivo» (26 novembre 2020).

Quello dell’amministrazione fiscale costituisce un fronte particolarmente sensibile all’esigenza di semplificazione.

Il Governatore della Banca d’Italia, Ignazio Visco rileva che un intervento sul fisco non deve essere realizzato «imposta per imposta», ma mediante una riforma del sistema complessiva (24 giugno 2020).

Il gettito fiscale, del resto, è messo a dura prova. Nei primi sei mesi del 2020, le entrate tributarie erariali accertate in base al criterio della competenza giuridica ammontano a 186,304 miliardi di euro, facendo segnare una riduzione di 13,983 miliardi rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente (-7%): lo ha reso noto nell’agosto del 2020 il Ministero dell’Economia, precisando che la variazione negativa riflette sia il peggioramento congiunturale sia le misure adottate dal Governo per fronteggiare l’emergenza sanitaria (7 agosto 2020).

Sul tema ha avanzato alcune proposte Roberto D’Alessandro: «i momenti di crisi costituiscono anche l’occasione per ripensare rapporti ed equilibri. Questa potrebbe essere l’occasione per “riallineare” il reale con il virtuale, l’emerso con il sommerso, con beneficio di tutti coloro che partecipano alla vita economica di questo Paese, accollandosene pesi e responsabilità. Se il reddito dichiarato in passato poteva essere influenzato da una componente “occulta”, perché proveniente da pagamenti “in nero”, ebbene potrebbe concedersi la possibilità di farne esplicita dichiarazione, indicandone, da parte dei beneficiari, i soggetti in precedenza eroganti. A questo punto, il volume dei sussidi potrebbe essere proporzionato all’effettiva capacità reddituale conseguita, comprensiva anche dei redditi non dichiarati, con ogni immaginabile beneficio.

Naturalmente, ciò che costituisce reddito non dichiarato per il beneficiario deriva da un reddito prodotto da forza lavoro non esposta. Colui che la impiega, giovandosi della prestazione resa sottobanco, abbatte il proprio volume d’affari e sottostima le potenzialità della propria attività, senza che il reale costo del personale ingeneri nell’Amministrazione finanziaria il sospetto di occultamento di ulteriori ricavi conseguiti. Introducendo questa voluntary disclosure per coloro che intendono accedere ai sussidi nella loro reale dimensione, si consentirebbe di acquisire elementi di conoscenza utili per la ricostruzione del volume d’affari e dei redditi conseguiti da parte dei datori di lavoro, cui commisurare misure di sostegno adeguate alle reali necessità del richiedente e “spezzando” il circolo del nero.

Per altri versi, questo sistema consentirebbe di ridimensionare – penalizzandoli in modo proporzionale – gli accessi al credito per le imprese che, evidentemente, giovandosi in passato di profitti non tassati, avrebbero potuto (e dovuto) reinvestirli nel sistema aziendale. E con un valido rientro dell’attività attualmente sospesa per l’intera Guardia di finanza che, senza intrappolare contribuenti e risorse umane, ancor più disperatamente necessarie sul territorio in un momento così delicato, possa contribuire, con analisi da remoto ed incrocio dei dati, alla corretta verifica delle posizioni interessate, senza l’applicazione di sanzioni ma in condizioni di reciproca e leale collaborazione, per una nuova ripartenza dalla ricostruzione del ground zero della trasparenza. Si potrebbe ottenere che la pandemia costituisca il punto di partenza di una nuova epidemia: quella della ripartenza fiscale, che faccia ammenda del passato ma che funga da strumento di coesione e di solidarietà per il futuro» (9 giugno 2020).

Non può esserci rilancio dell’economia senza una parallela riforma del Fisco.

Ne è convinto Francesco Giuliani, intervenuto in un confronto con l’Agi sui temi della semplificazione e della fiscalità in tempo di Covid, nella prospettiva del Recovery Fund. «Il sistema fiscale italiano – spiega Giuliani – è complicatissimo e se non sarà riformato peserà sulla ripresa e disincentiverà gli investimenti esteri.

La prima cosa da fare è realizzare un codice tributario che riunisca in modo organico e riformuli ove necessario le quasi mille norme esistenti in materia, sapendo che la complicazione fa il gioco degli evasori». Per venire incontro alle esigenze delle Pmi, Giuliani propone poi il regime dell’adempimento cooperativo lasciando la possibilità di scrivere in bilancio per 3-5 anni l’importo delle imposte con meccanismi automatici. Altro punto su cui intervenire è lo sfoltimento degli adempimenti fiscali: «Un imprenditore medio passa una quarantina di giorni l’anno dal commercialista: è una follia. L’interazione con l’amministrazione si deve limitare a 2-3 volte l’anno» (2 settembre 2020).

Sulla necessità di ripensare i processi decisionali pubblici ha riflettuto Massimiliano Atelli. «Per mettere davvero il nostro sistema in condizione di fare rapidamente cose concrete e utili, dentro la cornice del Recovery fund, diviene essenziale riapprofondire e ripensare, nei limiti del necessario, tre temi (non gli unici, ma di certo fra i principali) che vanno dritti al cuore della decisione pubblica (dalla più piccola alla più grande). Il primo tema è quello delle condizioni “ambientali” nelle quali viene presa, più spesso, la decisione pubblica.

Nel nostro tempo, da questo punto di vista, si è imposto all’attenzione generale il fenomeno della “paura della firma”, che, a torto o a ragione, si pone, in ogni caso, come indicatore dell’esistenza di un problema, e non può essere ignorato. Il recente DL semplificazioni è intervenuto sul punto, introducendo una moratoria sul danno erariale da colpa grave, per un verso, e riducendo lo spettro applicativo del reato di abuso d’ufficio, per altro verso.

È una soluzione, ma non è detto che sia “la” soluzione. Io credo infatti che la paura che paralizza la firma sia, oggi come ieri, un’altra: non quella di non “uscire bene” dal processo, ma quella, invece, di entrarci. Se è così, la soluzione va cercata, in particolare, creando certezze anticipate (con più pareri, per un verso, e più controlli, per altro verso, rapidi ed efficaci) che risparmino all’azione amministrativa la zavorra, a danno del sistema Paese e delle sue necessità, di insicurezze e titubanze. Il secondo tema è quello della gestione del dissenso nei confronti o nell’ambito delle scelte pubbliche. Infine, quando la decisione pubblica è presa, si pone il tema della sua irretrattabilità» (26 ottobre 2020).

Andrea Lupi d’altro canto avverte, commentando la recente riforma che ha ridefinito in senso restrittivo i presupposti della responsabilità per danno erariale dei funzionari pubblici, che una riduzione dell’area della responsabilità non garantisce semplificazione e accelerazione dell’azione della pubblica amministrazione, ma anzi solleva dei rischi concreti: «è il fatto che connota la colpa grave dei responsabili non il contrario. Il fatto nella sua complessità.

La violazione della legge, la sua ostinata reiterazione, la trascuratezza degli obblighi inerenti le proprie responsabilità, la rilevanza economica del danno sofferto dall’amministrazione, sono elementi di valutazione che scaturiscono direttamente dal fatto, che non possono essere oggetto di astrazione normativa che rischia di rendere liquida l’azione della Procura e non già di eliminare le distorsioni interpretative e gli errori giudiziari, bensì di aumentarli. L’Italia riparte. Tuttavia, a mio parere, deve ripartire evitando confusioni tra ciò che è solido e ciò che è liquido» (12 giugno 2020).

«Si pone la necessità di incentivare investimenti pubblici in grado di favorire la produttività e la competitività delle imprese in un momento in cui occorre agire nell’alveo della ripartenza, sostenendo crescita e sviluppo. Tuttavia, tali investimenti risulterebbero vanificati senza implementare un contemporaneo ed oculato controllo circa il loro corretto utilizzo, in grado di porre in essere uno scudo difensivo nei confronti di inefficienze amministrative, spesso dovute ad una degenerazione della burocrazia che rischia seriamente di compromettere la possibilità di rimettere in moto la ripresa economica del Paese». Così si esprime Gabriele Fava, che rimarca l’indispensabile funzione assegnata alla Corte dei Conti (13 giugno 2020).