Pubblichiamo le conclusioni della Relazione sull’amministrazione della giustizia nell’anno 2022 emessa dalla Corte Suprema di Cassazione, a cura del primo presidente Piero Curzio

1. Ancora luci ed ombre

L’analisi dei dati sull’amministrazione della giustizia in Italia nell’anno appena trascorso conferma il quadro in chiaroscuro già descritto nelle precedenti relazioni. Molte delle valutazioni fatte un anno fa devono essere riproposte e delineano il consolidarsi di alcune tendenze.

Si assiste ad un lento ma progressivo miglioramento della situazione. Continua il processo di riduzione del contenzioso, tanto civile che penale.

Il numero dei processi civili pendenti al 30 giugno 2022 è di 2.881.886 unità, con una decrescita del 7,2% rispetto al 2021. Quello dei processi penali è di 2.405.275 unità, in questo caso la decrescita è del 4,5%. Il fatto importante è che la riduzione delle pendenze è dovuta al saldo positivo tra sopravvenienze e definizioni dei giudizi: tanto nel civile che nel penale si è deciso un numero di cause superiore a quello delle sopravvenute. Si sta dunque lentamente ma progressivamente riducendo l’arretrato.

Il dato sui tempi di decisione ha sempre costituito il punto più debole del sistema italiano, il motivo per cui numerose volte siamo stati condannati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo. È questa la ragione per cui il PNRR ha assunto la riduzione del disposition time come obiettivo primario fissando la meta, da raggiungere entro il 2026, di una riduzione del 40% per il civile e del 25% per il penale rispetto alla situazione del 2019 (c.d. baseline).

Nel 2022 sono stati fatti i primi passi su questa strada, impostando un cammino che ha già dato i suoi primi frutti.

Nel civile i tempi di decisione dell’anno 2021/2022 sono stati ridotti rispetto al 2020/2021 del 8,6% nelle Corti d’appello, del 6,5% nei Tribunali, del 5% dai Giudici di pace e dell’1,9% nei Tribunali per i minorenni. Per il penale la riduzione è stata del 14,7% nelle Corti d’appello, 9,4% nei Tribunali, 0,9% nelle Procure della Repubblica e del 7,6% per i Giudici di pace.

Se dal quadro generale si passa ai singoli problemi, numerosi sono i dati positivi ed alcuni tendono a consolidarsi.

Tra i più rilevanti quello relativo agli omicidi volontari. Nel corso di tutti gli anni Novanta del 900 erano circa 1.900 ogni anno, in parte cospicua commessi da esponenti della criminalità organizzata. Si sono poi lentamente ma progressivamente ridotti sino ad attestarsi nell’ultimo lustro intorno a 300. Quest’anno se ne contano per l’esattezza 3105. Si tratta di un dato cruciale perché colloca l’Italia tra i paesi più sicuri in Europa e a fortiori nel mondo. Le ragioni sono molteplici. Non è questa la sede per analizzarle tutte. Una di esse merita di essere sottolineata perché attiene all’efficacia del sistema: nel corso degli ultimi trent’anni l’accertamento dell’autore del reato è passato dal 40% degli anni Novanta al 73% del 2016, percentuale che, in base alle rilevazioni in corso, tende ulteriormente a crescere.

Sottolineo questo dato perché è emblematico di una situazione che non è così fosca e irrecuperabile come spesso viene presentata. I problemi sono pesanti e complessi, ma cogliere i miglioramenti su questioni fondamentali è importante, prima di tutto come doveroso riconoscimento dell’impegno, in alcuni casi sino al sacrificio della vita, di tante donne e uomini dello Stato e della società civile. In secondo luogo, perché permette di guardare al futuro nella consapevolezza che si possono risolvere nodi critici e drammatici all’apparenza insuperabili.

È avvenuto con il terrorismo. Anche con la criminalità organizzata, a cominciare da quella di stampo mafioso, i passi avanti sono evidenti, e ne abbiamo avuto conferma di recente con un arresto importante, non solo nel contrastare strategie che hanno insanguinato il paese in anni terribili, ma anche nel cogliere mutazioni verso forme altrettanto pericolose, sebbene meno visibili, volte ad inquinare settori sani della società civile e dell’economia e ad estendersi verso zone del paese diverse da quelle originarie, come emerge, ad esempio, dal processo c.d. Aemilia, conclusosi con la sentenza 7 maggio 2022, 39774 della nostra Corte.

Un’ombra inquietante rimane per il fatto che circa la metà degli omicidi sono avvenuti nell’ambito dei rapporti familiari ed affettivi e una parte molto consistente, 122 su 310, vede come vittima la donna, spesso ad opera del partner o ex partner. Il dato è ormai costante, anche se proprio nell’anno appena concluso in leggera flessione.

Un’altra pesante e grave conferma riguarda gli infortuni sul lavoro (nei primi dieci mesi del 2022 le denunce sono aumentate del 32,9% rispetto allo stesso periodo del 2021) e le malattie professionali (denunce in aumento del 10,6%). Rimane inaccettabile il numero delle morti bianche, che anche quest’anno ha superato il livello di 1.000 casi, con l’inquietante ritmo di tre morti al giorno.

Se riflettiamo attentamente, questi ed altri problemi, che segnano profondamente la nostra società, solo in parte possono essere affrontati con una risposta di carattere penale. Necessitano di interventi di più ampio respiro. Persino la criminalità mafiosa non può essere contrastata solo su questo piano, perché si rafforza quando e dove le istituzioni non svolgono il loro ruolo di tutela dei diritti e di mediazione e regolazione dei conflitti, lasciando spazio alla “supplenza criminale”.

Ancor più emblematicamente i problemi interni alle famiglie e ai rapporti interpersonali, così come i conflitti di lavoro, degradano e a volte esplodono, quando la giustizia civile e del lavoro non svolge adeguatamente e tempestivamente il suo ruolo.

Una strategia di contenimento e riduzione degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali può intaccare i dati inaccettabili su riportati solo grazie ad un sistema di controlli capillare, efficiente e moderno. Evitare un infortunio sul lavoro è molto più importante che punire il responsabile a posteriori.

Come si è autorevolmente sostenuto in sede dottrinale, e di recente anche in sede istituzionale, l’area dei reati dovrebbe essere concentrata su ciò che effettivamente richiede l’intervento della sanzione penale, evitando proliferazioni delle fattispecie, spesso affidate a definizioni vaghe. Ciò a fini di garanzia dei cittadini, ma anche per una maggiore efficacia dell’intervento repressivo laddove necessario, evitando dispersioni di impegno e risorse.

2. Le risorse e la variabile culturale

Il problema delle risorse è cruciale. Non bisogna essere esperti di scienza delle organizzazioni per comprendere che senza risorse umane, strumentali e finanziarie adeguate non si possono ottenere buoni risultati.

Per molti anni si è praticata una linea di intervento sulla giustizia affidato a riforme a costo zero. Per decenni le assunzioni di personale sono rimaste bloccate, non vi è stato turn over e l’età media del personale è progressivamente cresciuta.

Di recente vi è stata una inversione di tendenza che si è consolidata con il PNRR. Ciò malgrado, allo stato la scopertura di organico delle cancellerie è del 25,11% ed è in crescita rispetto all’anno precedente, dato l’alto tasso di pensionamenti.

L’assunzione di più di 8.000 addetti all’Ufficio per il processo è un fatto sicuramente inedito e positivo di cui bisognerà cogliere e sviluppare tutte le potenzialità. Si tratta tuttavia di assunzioni a tempo determinato, il che sta dando luogo a molte dimissioni man mano che questi nostri giovani collaboratori trovano lavori con migliori prospettive di durata.

Ancora più gravi sono i problemi di carenza dei magistrati. A fronte di un organico di 10.558 unità risulta scoperto il 13.7% dei posti, percentuale anch’essa in crescita rispetto allo scorso anno. In sostanza oggi mancano 1.458 magistrati.

Anche qui si riscontra un elemento positivo costituito dall’eliminazione, in sede di riforma dell’ordinamento giudiziario, di una serie di passaggi obbligatori tra la laurea ed il concorso, che allungavano i tempi di accesso alle prove, determinando un innalzamento dell’età implicante di fatto una selezione per censo, senza migliorare il percorso formativo, anzi forse dando luogo a forme di dispersione della continuità e concentrazione nello studio. Come si è già più volte rilevato, la qualità della preparazione del giurista si fonda sulla solidità delle basi poste negli studi universitari ed è su di esse e su di un calibrato raccordo tra studi e professione che bisognerebbe intervenire per migliorare la situazione.

Peraltro, i possibili vantaggi delle modifiche concorsuali matureranno solo tra alcuni anni, mentre allo stato l’inadeguatezza del numero dei magistrati è determinante per l’efficacia del sistema.

Dal rapporto della CEPEJ (Commissione europea per l’efficienza della giustizia) del 2022 (su dati 2020) si desume che nei 47 paesi europei che aderiscono al Consiglio d’Europa, in media vi sono 22,2 giudici togati ogni

100.000 abitanti, mentre in Italia sono solo 11,9. Particolarmente indicativo è il confronto con la Germania dove operano 25 giudici togati ogni 100.000 abitanti, numero quindi più che doppio rispetto all’Italia.

Un ausilio al sistema viene dalla magistratura onoraria, il cui composito ruolo da tempo ha perso le connotazioni di mera sussidiarietà. Ma si sconta l’inadeguatezza della disciplina che regola attualmente il rapporto, oltre che una pesante scopertura dell’organico, pari al 20,8%, che in alcune sedi giunge al 70-80%.

Si impone comunque un’ulteriore considerazione. Le risorse umane e finanziarie sono importanti, tuttavia non sono in sé risolutive se non vengono impiegate nel modo più razionale ed efficace. Una ricerca della Banca d’Italia sulla giustizia civile9 mostra come la produttività degli uffici dipenda dall’incrocio di una molteplicità di fattori, comprese le capacità organizzative o   le   competenze   informatiche   dei   componenti   dell’ufficio o ancora il tipo di affari o il tasso di mobilità dei giudici spesso da porre in relazione alle condizioni di lavoro. Queste diversità qualitative spiegano perché vi sono uffici che con meno giudici e personale ottengono migliori risultati di altri più dotati.

La variabile, che in senso lato potremmo definire culturale, ha una forte incidenza, tanto più quando bisogna far fronte a nuovi problemi e innovazioni legislative.

3. Innovazioni legislative e architettura del sistema

Le innovazioni legislative che sono entrate o stanno entrando in vigore sono molteplici: 1) riforma dell’ordinamento giudiziario (legge 17 giugno 2022, n. 71), in parte già operativa ed in altra parte da attuare in sede di legislazione delegata; 2) riforma del processo civile e degli strumenti di soluzione alternativa delle controversie (legge delega 26 novembre 2021, n. 206 e decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149); 3) riforma del processo penale e della giustizia riparativa (legge 27 settembre 2021, n. 134 e decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150); 4) norme sull’Ufficio per il processo (decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 151) 5) riforma della giustizia tributaria, che pur riguardando un settore specifico, influisce in modo rilevante sull’intero sistema (legge 31 agosto 2022, n. 130).

Il contenuto di queste riforme viene esaminato nella parte analitica della relazione.

Non spetta a noi dare giudizi sulle scelte di politica legislativa che il Parlamento ed il Governo hanno operato. Alla giurisdizione spetta interpretare ed applicare le leggi.

L’applicazione delle nuove norme è come sempre la fase più critica e delicata. In questo caso poi, il ventaglio delle riforme è amplissimo ed il programma attuativo originariamente fissato dal legislatore è stato da ultimo modificato, posticipando alcune parti ed anticipandone altre, il che crea un motivo aggiuntivo di criticità perché disarticola la programmazione che i nostri uffici si erano dati.

Una riforma è un cambiamento delle regole. Qualsiasi cambiamento delle regole, qualunque sia il suo ambito, una famiglia, un’impresa, un’associazione, richiede un periodo di adattamento per la comprensione del nuovo, la sperimentazione, il rodaggio del diverso modo di operare, eventuali correzioni. Tutto ciò è più complesso quando la dimensione è quella dello Stato, ed ancor più quando interessa, come nel nostro caso, praticamente tutti i settori del vasto mondo della giustizia, che ha una sua architettura, in cui lo spostamento di una tessera determina conseguenze sul tutto e in cui bisogna rispettare i pilastri costituiti dai principi della Costituzione e delle Carte europee.

Il percorso è complicato ma è certo il massimo impegno della magistratura e, al suo interno, della Corte di cassazione.

4. Una Corte in evoluzione

Nelle relazioni degli anni passati si è detto della contraddizione sistemica che pesa sulla Corte di Cassazione italiana, costituita dal fatto che si può proporre ricorso per cassazione nei confronti di tutte le sentenze e di tutti i provvedimenti sulla libertà personale emessi dai giudici ordinari e speciali, il che determina un afflusso di circa 30.000 ricorsi civili e 50.000 ricorsi penali ogni anno, da decidere, come impone la Costituzione, in tempi ragionevoli e perseguendo il fine di unificare la giurisprudenza, perché i cittadini possono sentirsi uguali dinanzi alla legge solo se l’applicazione delle norme è la stessa per tutti. Ma quest’ultima finalità può essere perseguita da un collegio di pochi giudici, che si occupi di un numero circoscritto di questioni di grande rilievo, mentre al contrario i numeri su indicati rendono ineluttabile la moltiplicazione dei giudici e dei collegi.

Più volte si è chiesta una revisione di questo assetto. Il problema non è stato mai affrontato in radice.

La Corte ha cercato i rimedi al suo interno con un notevole impegno organizzativo, basato su di una attenta classificazione dei ricorsi, che oggi i magistrati della Corte fanno con   l’ausilio   dei   componenti   dell’Ufficio per il processo, in modo da cogliere subito le questioni giuridiche poste, la similitudine con altri ricorsi, la sussistenza di precedenti e una serie di altri fattori.

Ciò consente due operazioni: la scelta del binario processuale più giusto (camera di consiglio o udienza pubblica) e una organizzazione più razionale delle udienze, raggruppando cause che pongono questioni analoghe o trattando in via prioritaria cause che pongono questioni nuove in modo da offrire subito ai giudici di merito e al foro una sentenza che possa fare da guida. A ciò si aggiunge l’introduzione del processo civile telematico, ormai in stato di avanzata attuazione anche in Cassazione dove dal 1° gennaio di quest’anno è diventato obbligatorio (molto più arretrata è la situazione nel processo penale, dove sarebbe opportuno partire proprio dalla Cassazione)11.

Il giudice di cassazione sta mutando il suo modo di lavorare e più a monte la sua cultura. Non basta un’alta preparazione giuridica, sono necessarie competenze organizzative, gestionali ed informatiche. Il lavoro preparatorio delle cause non è più individuale, ma consiste nella direzione di un gruppo composto da giudici (fondamentale l’apporto del Massimario) ed altri soggetti qualificati (personale amministrativo, funzionari assunti per l’ufficio per il processo, tirocinanti).

Questo cambiamento oggi è sostenuto dal legislatore, tanto   sul piano delle regole che sul piano delle dotazioni. I decreti legislativi del 2022 si muovono in tal senso, il PNRR offre mezzi economici di supporto, condizionandoli al raggiungimento di alcune mete in termini di riduzione dell’arretrato e dei tempi processuali.

La Corte sta lavorando su questa linea con grande impegno e determinazione, sin da prima che questo sostegno sopraggiungesse.

Lo testimoniano i risultati conseguiti.

Negli ultimi due anni l’arretrato è stato ridotto in modo corposo. Nel civile all’inizio del 2021 erano pendenti 120.473 processi. Abbiamo chiuso il 2022 portandoli a 104.87212. Quindi, 15.601 in meno. Questo miglioramento è derivato soprattutto dal numero delle decisioni: nel 2021 più di 40.000, quest’anno più di 36.000. Sono livelli mai raggiunti nei cento anni di vita della Cassazione civile.

Nel penale, all’inizio del 2021 i procedimenti pendenti erano 24.478. Abbiamo chiuso il 2022 portando questo numero a 18.323. La differenza in meno è di 6.155 processi. Anche nel penale il numero delle decisioni è cresciuto: nel 2021 sono state 47.040, nel 2022 si è superato il livello di 50.000 (precisamente 50.775).

Risultati molto positivi sono stati conseguiti anche con riferimento alla durata dei processi. L’Unione europea chiede al sistema giustizia italiano di ridurre i tempi di decisione entro il 2026 del 40% nel civile e del 25% nel penale assumendo come base di partenza i dati del 2019 (baseline).

Come è noto, il criterio di calcolo europeo dei tempi processuali è costituito dal disposition time, il cui target 2026 per la Corte (risultato da raggiungere in quella data) nel civile è di 976 giorni, rispetto ad un baseline 2019 di 1302 gg. È un risultato che possiamo raggiungere: a fine 2022 siamo giunti a 1063 gg, riducendolo di 239 gg, bisogna sino al 2026 ridurlo di ulteriori 87 giorni. È una meta sicuramente raggiungibile nei prossimi tre anni, probabilmente anche prima. E possiamo anche superarla.

La situazione del penale è ancora più favorevole perché il target è stato già raggiunto e superato. Infatti, la meta è 166 gg, mentre siamo giunti a 132 giorni. Qui si tratta di amministrare saggiamente l’importante risultato raggiunto.

Tengo a sottolineare che il grande lavoro fatto dalla Corte non riguarda solo quantità e tempi. Nella parte analitica della relazione sono indicate le numerose sentenze significative dell’anno appena trascorso. Ricadono in un ampio spettro di materie e spesso toccano temi di particolare delicatezza17.

5. Lavoro di squadra e disponibilità al dialogo

I risultati raggiunti sono il frutto di un impegno e una dedizione totale di tutti coloro che lavorano in Cassazione e per la Cassazione: i presidenti e i consiglieri, i magistrati del Massimario, gli amministrativi e i tecnici, i componenti dell’ufficio per il processo, i tirocinanti, nonché le forze dell’Ordine, che garantiscono la sicurezza nel Palazzo. Una grande squadra di cui sono onorato di far parte.

Si tratta di risultati conseguiti anche grazie alla piena collaborazione con i magistrati della Procura generale e con gli avvocati del libero foro, dello Stato e degli enti pubblici, che hanno offerto in questi anni, resi ancor più difficili dalla crisi pandemica, un contributo fondamentale al miglioramento della nostra giurisdizione. Perché, la giurisdizione nasce dall’incrocio di questa molteplicità di ruoli e di saperi. Senza contradittorio non c’è giurisdizione.

Questi risultati sono stati possibili anche per la collaborazione con il Consiglio superiore della magistratura, che ha dettato una normativa secondaria più chiara in materia di accesso in Cassazione ed ha poi gestito in modo efficace la sua applicazione, sbloccando i trasferimenti verso la Corte che erano fermi da anni.

È stato importante il confronto con i giudici di merito, nei numerosi incontri di formazione e con l’avvio di una nuova prassi di riunioni per via telematica con le Corti d’appello, che permette di cogliere i problemi e di affrontarli con il metodo di un sistema giustizia che dialoga al suo interno.

La giurisdizione in Italia è declinata al plurale. Accanto alla Cassazione operano altri organi apicali, il Consiglio di Stato e la Corte dei conti. Il dialogo tra le giurisdizioni, negli ultimi anni si è sviluppato in modo quanto mai intenso e proficuo. Uno dei protagonisti più autorevoli e costruttivi è stato il Presidente Franco Frattini, alla cui memoria rivolgo un pensiero commosso.

6. Ermeneutica e complessità

Il compito precipuo della Cassazione è verificare se la sentenza impugnata sia conforme alla legge o l’abbia violata. Le norme base furono scritte nella prima metà del Novecento. La legge all’epoca   era   quella dello Stato, in genere racchiusa nei codici. Oggi la legge è molto di più, si è decodificata, è dispersa in un mare di normative speciali, disordinate, alluvionali, spesso collocate in provvedimenti che contengono previsioni sui temi più disparati. L’ordinamento giuridico ha assunto in molti tratti le sembianze di un labirinto. La tecnica legislativa ha subito un’involuzione, il ritmo legislativo è divenuto incalzante, spesso spaesante.

Il contenuto concreto di una legge è così sempre più spesso affidato agli interventi ermeneutici che lo disvelano, elaborando il diritto vivente. La Corte costituzionale, nel valutare la compatibilità con la Costituzione, ha progressivamente raffinato la tipologia delle sue decisioni.

Nel quadro normativo svolgono un ruolo sempre più rilevante i trattati, le convenzioni e le carte internazionali o sovranazionali, anch’essi nella concreta attribuzione di significato formulata dai giudici internazionali e sovranazionali, la Corte di giustizia dell’Unione europea e la Corte europea dei diritti dell’uomo.

Comprendere se vi è stata violazione di legge è ormai un’operazione complessa, che deve considerare fonti collocate su molteplici livelli, nazionali ed internazionali, interpretate da giudici espressione di culture e tradizioni diverse.

Abbiamo discusso a lungo, con la Corte costituzionale, le Corti europee e le Corti supreme di altre nazioni, su come trovare un punto di equilibrio tra i valori comuni europei enunciati nel Trattato dell’Unione e l’identità nazionale degli Stati membri che quel medesimo Trattato richiama e rispetta.

La dimensione e la qualità del nostro lavoro sono negli ultimi anni profondamente mutate, tutto è divenuto più complesso, ma siamo in grado di andare avanti perché abbiamo alle spalle una storia che ci permette di affrontare le difficoltà di un percorso difficile e impegnativo.

Nella consapevolezza che, come ha scritto  Italo Calvino,  non possiamo credere a niente che sia facile, rapido, spontaneo, improvvisato, approssimativo. Dobbiamo credere nella forza di ciò che è lento, calmo, ostinato, senza fanatismi, né entusiasmi.