I numerosi interventi legislativi che, sempre di più negli ultimi anni, hanno progressivamente inciso in maniera significativa sull’architettura istituzionale repubblicana inducono ad interrogarsi sulla efficacia che, per come esso è stato nel tempo esercitato, ha dimostrato di poter sortire il coordinamento dei diversi attori, istituzionali e no, coinvolti nelle numerose questioni affrontate. L’esigenza, ormai ineludibile, che l’azione pubblica si addentri in quelle forme di regolamentazione delle relazioni non competitive che sempre di più connotano l’agire istituzionale, viene in questo senso evidenziata ancor più dalla progressiva moltiplicazione dei centri di competenza amministrativa, alcuni dei quali peraltro caratterizzati da una spiccata vocazione autonomista.
L’obiettivo che ci si pone è, dunque, quello di compiere una riflessione sulla funzione di coordinamento del Prefetto attraverso un’analisi delle precipue modalità d’azione che in particolare la caratterizza in seno ai “nuovi” Uffici territoriali del Governo. La tradizionale mediazione istituzionale curata dal Prefetto si rafforza, infatti, attraverso una esaltazione di quella funzione di coordinamento che, connotando fin dall’origine la vocazione generalista di detto rappresentante dello Stato, diviene momento ineludibile in vista dell’armonico modo di atteggiarsi dei diversi soggetti istituzionali operanti a livello periferico.
Trasformandosi ogni giorno di più da una generica attribuzione prefettorale in una precisa missione da esercitarsi nei vari spazi pubblici in cui il Prefetto è chiamato a garantire la coesione sociale e quella territoriale, accanto a quella tipicamente istituzionale. L’autorevolezza, fondamento di quell’autorità indispensabile alla garanzia del rispetto della relazionalità delle pretese dei singoli soggetti attivi di una questione, marca la percezione della funzione prefettorale nella misura in cui, realmente, questa riesce a corrispondere alla esigenza concreta di favorire l’effettività dei rapporti intersoggettivi.
Troppo spesso, infatti, si assiste ad occasioni di confronto su specifiche tematiche in cui, lungi dal crearsi un autentico confronto tra le diverse posizioni, in realtà la discussione si traduce in una dialettica antagonista in cui l’obiettivo non è tanto quello di relazionarsi in vista della individuazione di una possibile soluzione, quanto quello di far prevalere la propria pretesa. Così rivelandosi la inutilità della funzione espletata, con la osservazione di un gioco dialogico tra i protagonisti non idoneo al raggiungimento di obiettivi concreti.
Il punto su cui si vuole attirare l’attenzione è insomma quello per cui gli esiti negativi delle valutazioni congiunte si rivelano tali nella misura in cui nessun “incontro” si è generato tra le opposte posizioni a causa della sostanziale mancanza originaria da parte del singolo attore della volontà di porsi in relazione agli altri. La capacità di favorire il reciproco riconoscimento costituisce, dunque, il proprium della legittimazione dell’Istituto prefettizio, che riscopre nell’attitudine a consentire la relazionalità il suo antico codice genetico.
La condivisione, del resto, si mostra quale circostanza fondamentale acchè la originaria adduzione di pretese contrapposte confluita in soluzioni mediate possa poi consentire un concreto rispetto di queste ultime attraverso un’attuazione leale delle stesse. È interessante, infatti, considerare come la forza cogente della decisione discendente da un reale incontro tra posizioni divergenti sia di gran lunga maggiore di quella propria di una normatività per così dire “esterna” al rapporto. È alla luce di quanto innanzi osservato, dunque, che può affrontarsi il tema di queste riflessioni e, cioè, la ritenuta centralità della funzione di coordinamento nel modo di atteggiarsi del Prefetto.
Funzione che diviene un vero e proprio tratto caratterizzante l’azione sul territorio, ove – verrebbe da dire – le attribuzioni di amministrazione attiva appaiono corollario del dispiegarsi di un’attività che deve vedere nel dinamismo mediativo la ragion d’essere dell’Istituto prefettizio. Coordinare, allora, le pretese altrui nel senso sopra ricordato non può che significare mettere a disposizione “luoghi” in cui possono veramente esprimersi le posizioni dei singoli, in cui il messaggio che questi reciprocamente si trasmettono si rivela autenticamente reale in considerazione della coerenza che deve esistere tra l’intenzione dell’emittente e la capacità di ricezione del destinatario.
“Luoghi” che, almeno nell’ultimo decennio, si sono moltiplicati, a fronte della sempre più avvertita esigenza di corrispondere ai bisogni della collettività attraverso un’azione sinergica, rapida ed efficiente dei diversi e in qualche caso, tanti, attori istituzionali coinvolti. Emblematico in tal senso è come pressoché ad ogni attribuzione prefettizia sul territorio corrispondano “Tavoli” operativi, variamente definiti e nel tempo sempre più individuati dal legislatore e diffusamente riconosciuti a livello locale, come punto di analisi e decisione delle azioni da porre essere in maniera concertata dai soggetti pubblici a vario titolo coinvolti.
Il pensiero va in tale ottica non solo ai più noti e immediatamente percepiti Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica e Centro coordinamento soccorsi, anche per la notorietà che hanno assunto alla luce della necessità crescente di affrontare con prontezza e decisione complesse questioni che richiedono una efficace azione di prevenzione del crimine a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica o della pubblica incolumità a seguito di concertate azioni di soccorso; ma anche a quei Consigli territoriali per l’immigrazione, il cui ruolo appare sempre di maggiore rilievo allo scopo di governare a livello locale un fenomeno migratorio ormai non più emergenziale, come ai Comitati operativi per la viabilità, chiamati a prevenire possibili situazioni di blocchi della circolazione o ancora, ai Nuclei di valutazione delle istanze presentate dalle vittime di estorsione e usura in funzione della successiva valutazione da parte del Comitato di solidarietà per tali vittime.
Per non dimenticare, poi, quei “tavoli” di natura eminentemente tecnica, come l’Ufficio provinciale interforze o di carattere generale, come la Conferenza provinciale permanente, in cui il migliore esercizio della funzione di coordinamento appare essenziale per gestire situazioni delicate con riferimento a singoli come per impostare azioni mirate ai singoli territori con il contributo di tutti i soggetti pubblici potenzialmente interessati.
“Tavoli” che, a conferma del carattere generale dell’esigenza coordinamentale, in qualche caso sono attivati presso le Prefetture non solo anche con respiro regionale ( si pensi alle Conferenze regionali delle Autorità di pubblica sicurezza o ai Tavoli regionali per l’immigrazione) ma sempre di più in funzione della impellente esigenza di armonizzare interventi volti a fronteggiare situazioni imprevedibili per la portata degli eventi, come recentemente avvenuto per la gestione dell’emergenza Covid, durante la quale essi hanno assunto varie forme ma hanno costantemente teso a soddisfare detta esigenza.
È in questo contesto, dunque, che si conferma come il coordinamento costituisca l’espressione tipica della funzione di amministrazione generale, come del resto mostra lo stesso legislatore quando, a fronte della necessità di individuare momenti di discussione qualificati e riconosciuti, sente l’esigenza di istituire presso le Prefetture dei luoghi in cui tanto sia destinato ad avvenire.
Il ruolo di terzietà del Prefetto in quanto espressione di superiori interessi dello Stato lo rende evidentemente il medio istituzionale meglio in grado di esercitare una qualificata opera di raccordo e mediazione, oltre che di rete di governo. Certo, il comune campo del senso non nasce spontaneamente ma occorre un faticoso coinvolgimento, non scontato e che deve essere spesso superare ostacoli e resistenze non occasionali, in qualche caso addirittura preconcette.
La porta stretta da attraversare è, allora, quella di far sì che i soggetti di un Tavolo coordinato si aprano ad una reale discussione. Così procedendo, anche a fronte di tensioni e contrapposizioni, occorre dunque evitare l’uso fattuale della parola quale burocratico mezzo di soluzione dei contrasti ma favorire il reciproco riconoscimento delle posizioni attraverso un confronto, anche aspro, ma reale tra esse. Un eventuale no che emerge nel corso di un incontro non si mostra nell’ottica data come un urto o una spinta bensì una “sollecitazione e – anzi – una contro-sollecitazione”. Da tale modo di fare emerge, peraltro, la dimensione esistenziale degli stessi soggetti coinvolti, altrimenti, in un eventuale gioco esclusivamente dialettico non diretto a cercare la relazione ma in realtà semplicemente testimoni dell’assenza di un vero esistere.
È fondamentale il rispetto dell’altro che occorre assicurare: è questa la missione che compete al Prefetto quale medio istituzionale, attribuendogli una forza impositiva che deriva dalla medesima istituzione normativa. Se ci si sofferma brevemente a riflettere su tale ultimo aspetto può forse bene comprendersi come questa sia, in definitiva, la ragione della individuazione per legge dei richiamati “luoghi” ove il coordinamento prefettorale è destinato ad esplicarsi secondo i canoni che si è tentato di delineare.
Quante volte, infatti, nella realtà di tutti i giorni le conclusioni dei Tavoli prefettorali si risolvono in costruzioni tanto complesse quanto fondate su di una mera necessità di arrivare ad una decisione congiunta? Circostanza che, però, facendo restare fuori l’intima convinzione della fondatezza delle determinazioni assunte porta a degli inadempimenti e, ancor prima già nello svolgersi del rapporto, a vere e proprie resistenze.
Va qui il pensiero a quel delicatissimo campo pubblico che si istituisce ogni volta che la tematica sia quella dell’ordine e della sicurezza pubblica, in cui le reciproche diffidenze e, in qualche caso, il non riconoscimento del coordinatore, inducono a non aprirsi a pieno alla relazione così favorendo un apporto stereotipato e basato su valori difensivi. Con la conseguenza che, scattando in caso d’inadempimento la impositività dell’ordine normativo, il coordinatore può tentare solo di riaprire un canale relazionale, ma ben difficilmente sanare le ferite dei rapporti interistituzionali pregressi.
In questo senso emerge con immediata evidenza la strategicità della funzione di coordinamento prefettorale che lungi, come pur da più parti si lamenta, da esser priva di forza impositiva, si permea di quest’ultima attesa la missione di medio istituzionale che trova nel rischio di reciproca inutilità la propria forza. In qualche modo preoccuparsi di come imporre le scelte fatte significa, infatti, per quanto detto, aver fallito nel raggiungimento di una posizione condivisa ancorché congiunta.
Più forte, si potrebbe dire quasi indissolubile, è invece la scelta condivisa, pur se originata dal confronto, anche deciso, delle posizioni rispettivamente manifestate nella relazione: qui si mostra come l’incidenza dell’opera di mediazione dell’Istituzione prefettizia in posizione di terzietà negli spazi pubblici condivisi non consista nella eliminazione delle diversità bensì nella ricerca di una soluzione dei conflitti e delle controversie tali da ripristinare la relazionalità del rapportarsi. La complessiva attività così profusa dal rappresentante del Governo sul territorio costituisce, peraltro, una formidabile arma per prevenire quelle manifestazioni di tensione sociale che spesso sono la solida base di molte forme di criminalità.
Attività che, improntata all’effettività della relazione tra i diversi attori coinvolti, può esaltarsi in seno agli Uffici Territoriali del Governo, fondando il suo esercizio su quella specificità generalista che sostanzia il codice genetico del richiamato Istituto alla luce della necessaria previsione di una sovraordinazione esclusivamente funzionale dei soggetti da coordinare. Sovraordinazione, questa, che del resto era stata emblematicamente riconosciuta al Prefetto dall’articolo 8, lettera e della L. n.124 del 7 agosto 2015 in vista dell’esercizio di una delega al Governo volta alla riorganizzazione dello Stato sul territorio.
Il pensiero corre allora proprio ai richiamati “luoghi” quando si riflette sulla necessità che il coordinamento consista in un reale dialogo tra parlanti. Quante volte, infatti, si assiste a discussioni in cui più che la volontà di addivenire a soluzioni condivise vi è la prospettazione di posizioni precostituite, spesso discendenti da preconcetti e divisioni figlie di un malinteso senso di appartenenza? In tale contesto si esalta, allora, il ruolo di chi, senza mai sovrapporsi all’ambito di azione di ognuno, sappia porre in condizione i sedenti ai predetti Tavoli di aprirsi alla relazione, conferendo alla discussione il proprio patrimonio di conoscenza e lo specifico portato formativo.
Ciò, si ribadisce, non vuole dire che i luoghi di tale coordinamento non debbano vedere anche un confronto serrato fra le opposte opinioni. Al contrario, l’assoluta serenità dell’andamento dei Tavoli attivati presso gli Uffici territoriali del Governo è spesso il sintomo di una trattazione superficiale, si oserebbe dire formale, delle questioni di competenza. Una trattazione più attenta a non farsi male, raggiungendo intese sentite fin dall’inizio come un mero escamotage per addivenire ad una conclusione, ben certi che l’azione che seguirà dipenderà solo dal proprio modo di vedere.
Così operando non solo, si consenta in un’ottica puramente esistenziale, si farebbe emergere una certa assenza di rispetto per la dignità, come innanzi prefigurata, del singolo partecipante ai Tavoli citati, ma anche – per quel che in questa sede interessa – si farebbe scadere una fondamentale attribuzione del Prefetto. La cui azione nel caso di specie, più che tendere – come spesso capita di sentire – all’individuazione di misure meramente impositive, dovrebbe mirare a far emergere le opposte posizioni in vista della individuazione di soluzioni mediative. Soluzioni che, in quanto frutto di un reale confronto, si ritiene vengano accompagnate da un più elevato grado di effettività.
È corretto dunque sostenere, come spesso avviene, che il coordinamento prefettizio sia una formula vuota che, attraverso i Tavoli in cui esso si espleta, porti solo ad un fiume di parole prive di pratica incidenza? La risposta, in considerazione di quanto si è detto, non può ovviamente che essere negativa. Ritenendosi, anzi, che il coordinamento, sempre se perseguito ed attuato con quella passione consequenziale alla conoscenza ed intima convinzione del reale ruolo che si riveste, costituisca uno strumento di essenziale incidenza per attuare in misura congiunta azioni condivise.
Certo, occorre che la massima autorità dello Stato in provincia abbia la possibilità di dettare il modo di agire indicando le priorità strategiche fatte conoscere dalle strutture centrali di cui costituisce promanazione; ma tanto deve costituire l’extrema ratio, esplicandosi realmente la funzione di coordinamento assegnata nel praticare la capacità di applicare anche ai rapporti intersoggettivi tra rappresentanti di articolazioni pubbliche e, dove serva, anche del privato e del privato sociale, quella possibilità di relazione che, in definitiva, si reputa costituisca la vera matrice di una rinnovata etica dell’azione pubblica.
L’essenza della funzione di coordinamento assegnata al rappresentante dello Stato si evidenzia, infatti, proprio allorquando si consideri come il medesimo venga nel tempo sempre più visto come il punto di approdo di questioni che richiedano una disamina congiunta delle posizioni in vista del raggiungimento di un obiettivo comune. In maniera maggiore o minore a seconda della latitudine in cui si trovi a operare, infatti, egli costituisce, in special modo sul territorio, viva testimonianza di quanto si è innanzi sostenuto.
La concretezza dell’esperienza quotidiana mostra, come detto innanzi, che al coordinamento prefettorale si ricorra ben in misura superiore rispetto alle ipotesi pur legislativamente previste, molte delle quali peraltro sacralizzate dalla norma all’esito di un esperimento in via di fatto del richiamato coordinamento in quanto imposto da emergenti situazioni di carattere concreto. Si tratta di situazioni del resto evidenziatesi nel tempo anche a causa della crescente complessità dei centri d’imputazione istituzionale, oltre che di quella espressione d’interessi comuni, e, in maniera più intuitiva, degli altri nel tempo progressivamente affermatisi alla luce dell’attuazione del principio di sussidiarietà.
Una funzione di coordinamento esercitata nei termini ricostruiti dagli appartenenti alla carriera prefettizia appare peraltro decisiva in vista dell’affermazione di quelle reti istituzionali cui si è fatto cenno in apertura. Reti sempre maggiormente decisive per sistematizzare, pure al di là degli angusti confini delle disposizioni normative in ogni caso esistenti, rapporti volti a rendere più efficaci, semplificandole e rendendole effettive, le azioni comuni necessarie a seconda dei casi perché l’operato pubblico raggiunga risultati concreti. Ecco allora che l’azione di coordinamento del Prefetto, specialmente quando esercitata fuori dal limitato quanto rilevante confine dell’armonizzazione delle Forze di Polizia, si distingue nettamente per quanto detto da altre forme di regolazione dei rapporti non conflittuali troppo spesso tra loro confuse.
La differenza che intercorre tra coordinamento e, in particolare, presidenza, evidenzia in questo senso come sia stata quella equiordinata la forma ordinaria in cui si è tradizionalmente svolta l’azione prefettorale di coordinamento, attagliandosi invece quella sovraordinata alla gestione dei rapporti tra le Forze di Polizia. E anche quando tale azione di coordinamento si svolge in tema di ordine e sicurezza pubblica, va sottolineato come la sovraordinazione d’indirizzo assegnata al Prefetto indichi in realtà una posizione di primazia e non di supremazia. Il coordinamento prefettorale non può, infatti, che caratterizzarsi in linea generale per il fatto che ognuno dei coordinati è concorrente alla formazione del disegno complessivo restando individualmente rilevanti le singole posizioni.
L’ottica funzionalistica in cui deve essere letta la dinamica procedimentale conferma l’essenzialità di un punto di riferimento istituzionale che armonizzi gli atti dei diversi soggetti legittimati, senza poter in alcun modo esso stesso venir considerato un cooperante, attesa la diversa missione attribuitagli. In questa ottica, però, la posizione di primazia che si propone diventi un tratto caratterizzante del coordinamento equi ordinato cui si è fatto cenno, deve accompagnarsi a una posizione di sovra ordinazione esclusivamente funzionale del Prefetto tale da consentire una chiusura del sistema laddove gli strumenti dialogici non abbiano consentito l’emergere di una posizione autenticamente comune.
La funzione di mediazione che connota l’Istituto prefettizio solo in tal modo ne esce potenziata, in quanto più il procedimento volto all’assunzione di una decisione comune si snoda attraverso le logiche del reciproco riconoscimento favorito dal coordinamento cooperativo, meglio essa riesce a orientare l’esercizio dei poteri discrezionali dei singoli nei limiti segnati dalle legittime esigenze del coordinamento. La capacità di favorire il reciproco riconoscimento costituisce, dunque, il proprium della legittimazione dell’Istituto prefettizio, che riscopre nell’attitudine a consentire la relazionalità il suo antico codice genetico.
Il Prefetto, specialmente quando alla guida di un Ufficio Territoriale del Governo, oltre che un solido punto di riferimento, deve rivelarsi un fondamentale interprete della esigenza contemporanea di contrastare il misconoscimento della dignità di ognuno. Del resto, ciò è quanto si verifica in quelle realtà in cui l’individuo chiamato a rappresentare l’Istituzione prefettizia riesce a esercitare a pieno il ruolo tratteggiato, interpretandone la funzione fondante e per questo facendole acquisire una piena e riconosciuta centralità negli spazi pubblici che si aprono alla discussione.
Esercizio di un ruolo, si propone sottovoce, che dovrebbe divenire meno frutto di spontanee inclinazioni e più conseguenza di un consapevole svolgimento, in quanto formato nel tempo, di una funzione indispensabile al recupero di campi pubblici condivisi. In questo senso la forza cogente della decisione discendente da un reale incontro tra posizioni divergenti diviene di gran lunga maggiore di quella propria di una normatività per così dire “esterna” al rapporto. Ci si rende ben conto di compiere un’affermazione difficile da accettare da parte di chi si è formato nella logica della precettività dell’imperativo giuridico fine a sé stesso.
Si è però convinti che il passaggio dalla pretesa alla regola è sicuramente più fluido e avvertito come conseguenza di scelte volute degli attori laddove effettivamente essi si siano armonizzati nel ritrovamento di una posizione condivisa e non semplicemente comune. Ciò che in definitiva si sostiene è che il Prefetto, quale terzo mediatore istituzionale, pur se chiamato a esercitare la primazia assegnata solo ove indispensabile per consentire di conciliare posizioni assolutamente divergenti, ordinariamente deve favorire non il raggiungimento di un punto di equilibrio forzato, per questo estremamente fragile ed esposto alle inevitabili violazioni connesse a regole sentite come un peso.
Quello che gli si chiede invece è di fare tutto il possibile per trovare una soluzione figlia del reciproco riconoscimento della dignitas che connota ogni singola posizione, che allora porti alla condivisione della scelta compiuta insieme all’esito di un reale confronto tra le diverse posizioni. In tale prospettiva l’esercizio delle attribuzioni connesse alla posizione di sovra ordinazione funzionale rappresenta un doloroso fallimento sotto il profilo relazionale, eppure indispensabile da regolare in vista della definizione di puntuali azioni pubbliche unitarie. Appare evidente, allora, come il delicato compito cui è chiamato l’Istituto prefettizio lo porta a essere cercato come momento non semplicemente unificante ma come garante effettivo dell’esercizio dei diritti civili.
Diritti che, prima ancora che la tutela generale dell’ordine e della sicurezza pubblica e insieme al rispetto del principio di leale collaborazione, i Prefetti quanto mai oggi sono chiamati a garantire con il proprio qualificato operato. La funzione di coordinamento che impregna il ruolo di medio istituzionale del Prefetto diviene allora un vero e proprio tratto caratterizzante dell’azione sul territorio, ove – verrebbe da dire – le attribuzioni di amministrazione attiva appaiono corollario del dispiegarsi di un’attività che deve vedere nel “dinamismo mediativo” la ragion d’essere dell’Istituto prefettizio.
Armonizzare, allora, le posizioni altrui nel senso sopra ricordato deve significare la messa a disposizione di “luoghi” in cui possono autenticamente esprimersi le posizioni dei singoli. La “pratica” di tali luoghi, in cui i messaggi che ci si scambia reciprocamente si mostrano reali nella misura in cui esista coerenza tra l’intenzione di chi parla e la capacità di ricezione di chi ascolta. evita, così, il pericolo prefigurato che il rapporto si trasformi in un duello dialettico improduttivo di effetti concreti. Un agone in cui – per dirla con Schopenhauer – “chi disputa non lotta per la verità ma per imporre la propria tesi”.
In tali condizioni la comunicazione fa del linguaggio il “luogo dell’inganno” e rende l’operato dell’Istituto prefettizio del tutto inutile al raggiungimento degli obiettivi per cui gli altri si sono ad esso rivolti. Ma chi sono questi altri? Essi vengono generalmente identificati traendo spunto dalla sopra riportata osservazione che il coordinamento costituisce l’espressione tipica della funzione di amministrazione generale. Con ciò volendo significare che non sussiste una tipizzazione degli spazi pubblici in cui la funzione in questione può esprimersi, pur a fronte delle tante situazioni concrete in cui appare in realtà riscontrabile.
L’assunzione della consapevolezza che sia lo stesso legislatore a sentire l’esigenza d’istituire dei luoghi in cui realizzare momenti di discussione qualificati e riconosciuti appare, invece, il passaggio decisivo per non ridurre la portata del coordinamento prefettorale alla generale garanzia di applicazione del principio di leale collaborazione tra i diversi livelli di governo locale od al tradizionale coordinamento delle Forze di Polizia funzionale all’esercizio della responsabilità generale dell’andamento dell’ordine e della sicurezza pubblica legislativamente assegnato. Ambiti di azione, questi, che una lettura in filigrana della dinamica della relazionalità apparente a fronte del riconoscimento posto alla base della logica dei diritti, consente di certo poter essere interpretati in maniera decisamente diversa.
Il ruolo di terzietà del Prefetto in quanto espressione di superiori interessi lo rende, così, il medio istituzionale meglio in grado di esercitare una non tassativamente tipizzata e certo qualificata opera di raccordo e mediazione, oltre che di rete di governo. La funzione di mediatore istituzionale qualificato, che così il Prefetto incarna trovando in essa la sua dimensione più vera, relega, dunque, quella di amministrazione attiva a missione sempre meno rispondente alle aspettative della collettività verso tale rappresentante statale sul territorio.
Una funzione, si consideri con attenzione, che illumina la missione più vera di quell’intero Corpo di cui i Prefetti rappresentano il vertice praticando, sulla scorta delle direttive ricevute, i diversi campi pubblici in cui l’azione dell’Istituzione è chiamata a operare. Ne costituisce esempio tangibile il costante ausilio in tale ottica prestata ai vertici in seno ai Tavoli che costituiscono quelli che si sono più volte definiti innanzi i “luoghi” del coordinamento prefettorale, come pure l’esercizio della funzione di coordinamento che a diversi livelli essi assicurano per delega (si pensi, per esemplificare, alle tante riunioni in cui gli appartenenti a detto Corpo coordinano i lavori nei più vari campi in vista del ritrovamento di soluzioni concrete od anche a precipui organi collegiali).
Il Prefetto, alla luce di quanto disposto dall’art. 10, primo comma, del D.L. n.95/12, convertito nella L. n. 135/12, meglio nota come “Spending review” è titolare – tra l’altro – dell’Ufficio unico di garanzia dei rapporti tra cittadini e Stato: Ufficio unico, comune perciò a tutte le amministrazioni periferiche dello Stato. Nell’ambito quindi della più generale funzione di rappresentanza, la legge prevede che sia ridefinito in un’ottica unificante dell’azione pubblica sul territorio il ruolo dell’autorità prefettizia. Se si pone attenzione per un momento al portato legislativo di questa norma, appare di tutta evidenza come la disposizione in esame miri ad agevolare, proprio per il fatto di riferirsi a un compito precedentemente non previsto, l’attribuzione delle singole funzioni delle amministrazioni statali periferiche a un unico ufficio.
Che le amministrazioni periferiche potessero assolvere a compiti di “garanzia dei rapporti tra i cittadini e lo Stato” è ipotesi del tutto estranea a una tradizione imperniata sulla preminente attribuzione ai Prefetti di funzioni di ordine pubblico e alla gestione dell’attività amministrativa delle Prefetture per tipologie di atti.
Questa tradizione non viene superata, ma piuttosto ripensata, ponendo l’accento sulla garanzia dei rapporti con i cittadini, rapporti che si possono declinare sotto vari aspetti e chiedono, comunque, un cambio di passo e di mentalità, impegnando l’Amministrazione civile dell’Interno a lavorare per processi, ma soprattutto effettuando un’attenta analisi dei bisogni delle singole collettività considerate.
Ciò ancor più laddove si osservi con attenzione il testo dell’articolo 8, lettera e, della L. n.124 del 7 agosto del 2015 che, nel ricondurre le funzioni di rappresentanza unitaria dell’Ufficio territoriale del Governo a quello ridenominato dello Stato, conferiva al Prefetto la sovraordinazione funzionale indispensabile a esercitare la responsabilità dell’erogazione dei servizi ai cittadini in vista dell’esercizio di una delega al Governo volta alla riorganizzazione dello Stato sul territorio. Per un certo verso, lo stesso strumento, strettamente autoritativo, della gestione dell’ordine pubblico viene inserito in più ampie e complesse strategie, che presuppongono una conoscenza accurata degli insediamenti sociali, economici, produttivi del territorio, nonché una necessaria connessione con le dinamiche politiche ed ambientali.
Pertanto, non vi è alcun dubbio che la garanzia sopra delineata passi per un rinnovato raccordo degli Uffici territoriali del Governo con le autonomie locali, ma anche con il fondamentale mondo economico – produttivo di una certa zona, provincia attuale o area vasta che sia. D’altra parte, una facile indagine storica del rapporto politica-amministrazione porta a riflettere sulla repentina evoluzione del mondo delle Istituzioni; un’evoluzione irreversibile, perché determinata dalla stessa globalizzazione in atto nel mondo e connessa alla scomparsa delle gerarchie centro-periferia.
Ragionando per un attimo solo sul terreno delle Istituzioni, c’è da segnalare la disposizione dei poteri, non più piramidali ma a rete, che spesso prescinde anche dalla separazione tra poteri pubblici e poteri privati. In questo quadro così profondamente mutato, anche la “rete andrà governata” e le Prefetture potranno diventare ancor più punti cardine, istituzioni snodo, in grado di facilitare lo scambio tra i vari soggetti (istituzioni / mondo economicamente produttivo) coinvolti ad assicurare l’intervento risolutore di ultima istanza sui territori: insomma un autentico lavoro di raccordo.
Il Prefetto, quindi, deve diventare ancor più oggi un facilitatore, un presidio a tutela delle istanze di semplificazione amministrativa delle procedure per il rilascio di licenze, autorizzazioni e quanto altro si renda necessario. In vista della garanzia dell’erogazione dei servizi ai cittadini, costituente secondo la succitata normativa una delle mission fondamentali del nuovo Utg, occorrerebbe peraltro prevedere un sistema di pianificazione, controllo e monitoraggio della qualità di tali servizi.
Tanti possono essere poi gli esempi concreti, normativa urgente alla mano, di un intervento diretto delle Prefetture per supportare anche il mondo economico-produttivo. L’esercizio di questo nuovo ruolo potrebbe condurre a una concreta attuazione della disciplina in tema di snellimento e di delegificazione dei procedimenti. Per favorire la ripresa e lo sviluppo economico del Paese, un altro aspetto su cui concentrare l’azione del prefigurato UTG potrebbe essere quello, peraltro già positivamente sperimentato in alcuni territori, dello sviluppo e della concreta realizzazione delle zone a burocrazia zero (ZBZ) o della creazione di un rapporto tra le Prefetture e l’Arbitro Bancario Finanziario.
La sfida da raccogliere oggi è, infatti, quella di costruire un Prefetto moderno, così da trasformarlo in un “centro d’imputazione del risultato” teso a favorire un’attività dei suoi uffici fondata sull’organizzazione del lavoro per processi, al fine di realizzare una migliore resa dei servizi sul territorio. Bisogna quindi auspicare e favorire una trasformazione dei componenti la carriera prefettizia in autentici “manager” del territorio, in quanto tali finalmente riconosciuti come indispensabili in un’ottica funzionale e non autoreferenziale.
Su questo fonte, determinante si ritiene potrebbe essere il ruolo del Prefetto a supporto della realtà produttiva, che si esalta con riferimento alla vasta “area della Legalità sul territorio”, come già evidenziato in questi ultimi anni con riferimento al ruolo di primo piano progressivamente assunto nella certificazione della qualità delle imprese (es. white list e rating delle stesse). Del resto, in maniera crescente tanto dal mondo dell’industria che dal sistema degli enti locali, si leva l’invocazione ad avere un unico punto di riferimento istituzionale che possa realmente coordinare e gestire politiche integrate nei singoli ambiti locali.
La garanzia di tempi certi dell’azione amministrativa nel complesso svolta sul territorio, unitamente alla reale capacità di assicurare il perseguimento armonico delle politiche pubbliche attraverso la effettiva disponibilità di strumenti giuridici che diano la possibilità di coordinare le altre rappresentanze dello Stato sul territorio, potrebbero in questa ottica rappresentare il proprium del futuro Ufficio territoriale dello Stato. Per attuare questa profonda trasformazione occorre però che, come si è detto innanzi, si superi nei fatti l’attuale modello di coordinamento.
La semplice attività di coordinamento, infatti, almeno per quel che riguarda l’auspicata osmosi dell’azione amministrativa complessiva territorio, non si è dimostrata in grado di definire strategie operative realmente unitarie. A fronte di generici impegni assunti da parte dei diversi vertici delle varie amministrazioni periferiche dello Stato operanti sul territorio, infatti, non è conseguita, almeno in maniera diffusa e fatta eccezione per singole situazioni pure costituenti casi di eccellenza, l’adozione di iniziative concordate. Ciò con tutti i negativi effetti del caso per l’intero sistema economico-produttivo locale, oltre che con ricadute di difficile assorbimento da parte di quello degli enti locali, il cui dinamismo è stato spesso frustrato dalla incapacità di fare rete di tali articolazioni statali.
Ciò nonostante, il potere sostitutivo che pure si accompagnava alle generiche funzioni di coordinamento assegnate al Prefetto in seno alla Prefettura-Ufficio territoriale del Governo attraverso la previsione di meccanismi attuativi molto farraginosi contemplati dall’articolo 7 del D.P.R. 180/2006 (attuativo dell’art.11 del d.lgs. 300/1999, come modificato dal d.lgs. n.29/2004).
In questa ottica, il legislatore, estendendo la tradizionale primazia assegnata al Prefetto in tema di gestione delle responsabilità dell’ordine e sicurezza pubblica, ne aveva non a caso definito con il richiamato art.8, lett. e della L.124/2015 una generalizzazione attraverso la previsione di una sovra ordinazione funzionale dello stesso connotata da un potere di direzione da esercitarsi attraverso l’impiego nell’ordinario degli strumenti tipici del coordinamento equiordinato, di cui si sono innanzi illustrati i tratti che si ritiene lo debbano caratterizzare.
La direzione consente, infatti, al titolare di indicare in maniera cogente le linee di azione da seguire ai soggetti cui egli è sovraordinato laddove non si sia riusciti a condividere le stesse nell’esercizio di un modello coordinamentale che recuperi la relazione come momento determinante dell’azione dei diversi soggetti pubblici. In questo modo, allora, dovrebbe rendersi possibile la fissazione di obiettivi da perseguire da parte di una diversa autorità sottordinata, ferma restando in capo a quest’ultima una certa discrezionalità nell’individuare le modalità, gli strumenti e i tempi in cui raggiungere gli stessi.
Una discrezionalità, questa, che in larga parte potrebbe essere “consumata” nell’ambito dei succitati luoghi di coordinamento, anche reiterando il modello della Conferenza provinciale permanente ma rafforzandone la rilevanza operativa per farne un reale momento di gestione condivisa dell’azione amministrativa a livello territoriale in quanto in grado far attuare le determinazioni assunte. È chiaro, però, che il potere di direzione, variabile nell’estensione a seconda di quanto espressamente previsto dalla singola ipotesi normativa in cui esso viene contemplato, si atteggia in maniera diversa a seconda dei poteri attribuiti al soggetto sovraordinato, oltre che dalla specie di competenze e della natura dell’attività svolta dal soggetto subordinato.
Fermo restando l’obbligo per il soggetto pubblico sottordinato di motivare le ragioni dell’eventuale essersi discostati dalle direttive ricevute e, ancor più, dalle decisioni eventualmente condivise in uno specifico consesso collegiale, va dunque richiamata l’opinione di chi pur ritiene possibile l’azionabilità da parte del soggetto sovraordinato di misure sanzionatorie nei confronti delle parti inadempienti e nell’attivazione di procedimenti di autotutela nei confronti degli atti (almeno quelli promananti da organi dell’Amministrazione dello Stato).
In ogni caso, peraltro, la sovraordinazione prefigurata, andrebbe come detto sopra intesa in termini evidentemente funzionali, restando la singola articolazione statale sul territorio legata gerarchicamente al proprio Ministero di riferimento e solo funzionalmente al Prefetto. Tale rapporto funzionale, però, dovrebbe concretamente essere regolato sulla base si un modello che veda un dialogo diretto tra il singolo Ministero e l’Ufficio territoriale del Governo con riferimento agli aspetti afferenti la concreta operatività della singola amministrazione periferica statale.
Quello che si vuol dire, insomma, è che le direttive centrali a tali articolazioni dovrebbero passare attraverso detto Ufficio territoriale, senza che la permanenza di un rapporto diretto tra il Ministero e la relativa struttura periferica possa poi condurre alla reiterazione di quei virgulti di autonomia che, al fondo, hanno prodotto la concreta impossibilità di attuare strategie operative concertate a livello locale. In questo contesto, particolarmente significativo, anche in vista della regolamentazione dei rapporti tra i dirigenti di dette articolazioni e quelli appartenenti alla carriera prefettizia (di cui si dirà tra poco), appare il fatto che le valutazioni dei primi venga comunque effettuata dal titolare dell’Ufficio territoriale del Governo e conseguentemente inviata al relativo Ministero per le conseguenti valutazioni.
La volontà del legislatore di rendere unitaria l’azione di tale Ufficio del resto emerge in maniera emblematica dalla pregressa previsione, nell’ambito del citato articolo 10 della Legge 135/2012, che anche la gestione del personale di tutti i segmenti locali delle strutture amministrative statali sia destinata a confluire nello stesso, così come del resto che anche i relativi acquisti e spese vengano gestiti unitariamente, oltre alla gestione dei servizi informativi automatizzati, alla effettuazione del controllo di gestione e alla cura dei servizi di economato. Accanto ad una certa razionalizzazione delle procedure, oltre a un sicuro abbattimento dei costi, si realizzerebbe così una osmosi di trattamenti giuridici e di prassi operative finalizzate in maniera determinante a diffondere un agire comune, armonizzando strutture aventi una ben diversa formazione e cultura organizzativa. L’adozione del modello coordinamentale proposto potrebbe, in definitiva, rafforzare l’azione di un unico punto di riferimento istituzionale a livello territoriale.
Esso costituirebbe in tal modo l’approdo di un percorso diretto a dare risposta alle forti esigenze di una semplificazione del complesso dell’azione amministrativa a livello territoriale, favorendo una decisa riduzione dei tempi complessivi della stessa con vantaggi certi anche in termini di quella contrazione dei costi, che potrebbero divenire così elementi caratterizzante delle nuove missioni dell’Ufficio territoriale del Governo. La logica sottesa alla ricostruzione della funzione di coordinamento prospettata non è dunque ispirata dal potere ma dal servizio e dalla persecuzione dei principi dell’autonomia e del decentramento posti alla base della nostra Carta Fondamentale.
Nei termini prospettati, infatti, tale funzione tende a prevenire i contrasti cercando di realizzare una collaborazione tra gli attori pubblici e quelli privati a seconda dei casi e a diverso titolo coinvolti, basata su di una logica del reciproco riconoscimento caratterizzata da un franco confronto di posizioni in “luoghi” regolati da un medio istituzionale imparziale. È stato efficacemente scritto che “le barricate sono difese fragili per individui destinati alla sconfitta”. Il rispetto per la posizione di ognuno non può allora prescindere, anche negli spazi pubblici, dalla mutualità di un riconoscimento di base, al di là delle inevitabili distanze sulle questioni di merito.
In questo modo, ferma restando la primazia riconosciuta al medio istituzionale imparziale chiamato a sovraintendere all’azione di coordinamento necessaria in vista del perseguimento dell’interesse pubblico, i soggetti istituzionali potranno operare senza puntare al reciproco annientamento ma tendendo a comprendere le rispettive posizioni ascoltandosi veramente. Essi potranno così rendere al meglio un efficace servizio alla collettività in funzione della quale esistono, circostanza, questa, diffusamente considerata come un dato scontato e non invece da perseguire con pervicacia.
Nel contesto tratteggiato la carriera prefettizia deve recuperare la ferma convinzione della centralità, per la qualificazione del proprio ruolo, di un costante ed efficace esercizio della funzione di coordinamento ricostruita quale principio generale dell’azione pubblica e per questo non limitata all’ambito dell’ordine e della sicurezza pubblica. La massima autorità dello Stato in provincia deve in questo contesto avere la possibilità di dirigere il modo di agire indicando le priorità strategiche fatte conoscere dalle strutture centrali di cui costituisce promanazione, esercitando al bisogno la funzione di primazia che si propone di riconoscergli più in generale in quanto, come detto, ritenuta funzionale all’esercizio di un coordinamento essenzialmente equi ordinato.
Come sostenuto, infatti, l’attuazione delle misure discendenti dalla sovraordinazione funzionale allo stesso attribuita deve costituire l’extrema ratio, esplicandosi fisiologicamente la strategia di coordinamento assegnata nella capacità di applicare anche ai rapporti intersoggettivi tra rappresentanti di articolazioni pubbliche e, dove serva, anche del privato e del privato sociale, quella possibilità di relazione che, in definitiva, si reputa costituisca la vera matrice di una rinnovata azione pubblica autenticamente orientata al soddisfacimento delle esigenze comuni.
